II GSK 1108/11

Dnia 28 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji Edukacji Ekonomicznej w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 594/11 w sprawie ze skargi Fundacji Edukacji Ekonomicznej w W. na informację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011r., sygn. akt V SA/Wa 594/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę F. E. E. w W. (dalej: Skarżąca) na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. F. E. E. z siedzibą w W. ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach środków z funduszy Unii Europejskiej. W dniu [...] marca 2011r. Skarżąca nadała w Urzędzie Pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na negatywne rozpatrzenie środka odwoławczego przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Skarżąca do skargi dołączyła kopię obszernej korespondencji oraz pism, między innymi: kopię pełnomocnictwa, kopię odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego, kopię wniosku o dofinansowanie, kopię pism W. W., kopię odwołania, kopię pisma z [...] grudnia o negatywnym rozstrzygnięciu protestu, wydruki oceny merytorycznej projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wskazał, że stosownie do art. 30c ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej: u.z.p.p.r.), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Z regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika, że skarga powinna być wniesiona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r.). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu przytoczył art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., który stanowi, iż wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Sąd uznał, że Skarżąca wniosła niekompletną skargę ponieważ: 1. Skarżąca załączyła potwierdzone przez pełnomocnika – radcę prawnego M. Ś. - za zgodność z oryginałem kserokopie większości dokumentów z wyłączeniem: wniesionego środka odwoławczego – protestu z [...] listopada 2010 r. oraz odwołania z [...] czerwca 2010 r., odwołania z [...] grudnia 2010 r. i odwołania z [...] stycznia 2011 r. Te dokumenty zostały złożone w postaci niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii. 2. Skarżąca do skargi nie załączyła pisma z [...] maja 2010 r. nr [...] o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku nr [...] – wskazanego w proteście skarżącej z [...] maja 2010r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na powyższe uchybienia skargę należało pozostawić bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 wskazanej ustawy. F. E. E. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest: ar. 48 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z błędną wykładnią prawa materialnego to jest: art. 30c ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej: u.p.p.r.) i w konsekwencji przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu może być złożona wyłącznie w oryginale, a nie w, potwierdzonym za zgodność oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika będącego radcą prawnym, odpisie, 2. naruszenia przepisów prawa materialnego to jest: art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną rozszerzającą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej ponownej oceny wniosku konieczne jest przedłożenie również pełnej dokumentacji związanej z niekwestionowaną w ramach skargi pierwotną oceną wniosku o dofinansowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie, że ocena projektu F. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła orzecznictwo sądów administracyjnych jak również przedstawiła obszerną argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w art. 30e tej ustawy zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga, o której mowa w ust. 1 - ( skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przysługująca po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego) - jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, fakt, że w omawianym przepisie tylko odnośnie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 wprost przewidziano wymóg złożenia kopii nie znaczy, że skarga jest niekompletna, gdy pozostałe dokumenty dołączone do skargi nie są oryginałami. Taki wniosek jest zbyt daleko idący i tym samym nieuprawniony. Strona dołączyła do skargi potwierdzoną przez siebie co do zgodności z oryginałem kopię większości dokumentów, poza: wniesionym środkiem odwoławczym – protestem z [...] listopada 2010 r. oraz odwołaniem z [...] czerwca 2010 r., odwołaniem z [...] grudnia 2010 r. i odwołaniem z [...] stycznia 2011 r. Wymienione dokumenty zostały przez skarżącą złożone w postaci niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii. Ustawodawca w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wprost nakazał przedkładanie kopii (a nie oryginałów) środków odwoławczych i informacji o jakiej mowa w art. 30b ust. 4 tej ustawy (o wynikach procedury odwoławczej). Odnosząc się do obowiązku przedłożenia informacji w przedmiocie oceny projektu ustawodawca nie wypowiedział się co do tego czy taki dokument ma być przedkładany w oryginale czy też wystarczające jest przedłożenie jego kopii. Uprawniony jest zatem wniosek, że ani nie nałożył obowiązku przedkładania oryginału dokumentu ani też nie wyłączył możliwości posługiwania się jego kopią. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie przychyla się wobec tego do poglądu, że art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011r., sygn. II GSK 1452/10). Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie regulowanym tą ustawą wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. W związku z tym w sprawach sądowoadministracyjnych z zakresu prowadzenia polityki rozwoju nie ma zastosowania art. 52 § 2 p.p.s.a., w tym w części dotyczącej przekazywania akt sprawy sądowi przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt lub dokonał zaskarżonej czynności. Dokumenty dołączane przez stronę do skargi w zakresie określonym w art. 30c u.z.p.p.r., nie tyle stanowią dokumenty o jakich mowa w art. 48 § 1 p.p.s.a. (nie są przedkładane na żądanie sądu), co zastępują akta administracyjne. Obowiązek ich przedkładania służy przede wszystkim temu, by sąd administracyjny miał zachowaną możność dokonania badania zgodności z prawem działania właściwych instytucji dokonujących oceny projektów w postępowaniu, które cechuje dążność do szybkiego rozpoznania sprawy. Cel ten zostaje osiągnięty zarówno wtedy gdy strona przedłoży oryginał dokumentu, jak i wtedy gdy dołączy do skargi jego kopię, której zgodność z oryginałem jest potwierdzona w sposób wiarygodny. Potwierdzenie w wiarygodny sposób (w niniejszej sprawie przez pełnomocnika będącego radcą prawnym) zgodności kopii informacji w przedmiocie oceny projektu stanowi w istocie oświadczenie, że stronie doręczono informację o treści takiej jak wyrażona w kopii. Domniemywać należy zgodność takiego oświadczenia z rzeczywistym stanem rzeczy jeżeli rzetelność kopii nie jest kwestionowana przez instytucję będącą stroną w sprawie sądowoadministracyjnej. Strona nie ma interesu w przedkładaniu kopii niezgodnej z oryginałem, zwłaszcza jeśli zważyć, że ewentualne nieprawidłowości można bardzo łatwo wykryć. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Postulat ten nie byłby spełniony, gdyby zaakceptować rygorystyczny pogląd sądu pierwszej instancji co do konieczności przedkładania oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu lub jej kopii potwierdzonej przez notariusza względnie w sposób określony w art. 48 § 3 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że załączenie do skargi kserokopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji w przedmiocie oceny projektu nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację określoną w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie temu sądowi kontroli wyniku procedury odwoławczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją. Stronie, która wnosi skargę nie przysługuje uprawnienie do oceny, które dokumenty będą sądowi przydatne w toku rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca składając skargę nie dołączyła pisma z [...] maja 2010r. nr [...] o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku nr [...], wskazany brak czyni skargę niekompletną, bowiem nie dołączono do niej wskazanej w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumentacji, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Ustawodawca nie ograniczył obowiązku w zakresie przedkładania informacji w przedmiocie oceny projektu do doręczonej na ostatnim etapie oceny wniosku. Jak wskazano wyżej Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku wezwania Skarżącej do uzupełnienia braku dokumentacji, gdyż złożenie kompletnej dokumentacji było jej ustawowym obowiązkiem . Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. oddalił skargę kasacyjną.