I OSK 2368/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1962/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1962/10 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika kwotę 295,20 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku M. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy w wysokości 156,33 zł miesięcznie za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wnioskodawca wskazał, iż jego sytuacja nie uległa zmianie, a pomimo tego otrzymał dodatek w niższej wysokości niż poprzednio. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po dokonaniu analizy sposobu i kwot przyjętych przez organ I instancji do wyliczenia dodatku mieszkaniowego utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) nie pozostawiają możliwości działania w granicach uznania administracyjnego. Podał, iż z dokonanych na podstawie akt, w szczególności informacji z ZUS o wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy, do której prawo zostało wnioskodawcy przyznane, wynika, że dochód został obliczony prawidłowo. W ocenie organu, przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy uznać należy za dochód wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy. Organ wskazał, że okoliczność odmowy pobierania renty pozostaje w jego ocenie bez wpływu na powyższe. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny i spełniają warunki określone w przepisach, z kolei zasady ustalania wydatków za zajmowany lokal, stanowiących podstawę do obliczania dodatku mieszkaniowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) określa rodzaje wydatków stanowiących podstawę dla obliczania dodatku mieszkaniowego. Powołał się następnie na regulację art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych co do podstaw określenia uprawnienia do dodatku oraz na art. 6 ust. 1 ustawy co do podstaw ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego oraz art. 6 ust. 3 i ust. 4 ustawy co do zakresu wydatków poniesionych. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie suma miesięcznych wydatków za ostatni miesiąc wynosi 311,45 zł i ta kwota stanowi podstawę dalszych obliczeń. Wskazał, że jeżeli średni miesięczny dochód na osobę jest mniejszy niż 150% najniższej emerytury, tj. 1059,44 zł wtedy dla jednoosobowego gospodarstwa wydatki stanowią 15% dochodu gospodarstwa, tj. 155,12 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. podał, iż nie zgadza się z decyzją organu I oraz organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie polega na tym, czy organ słusznie wziął pod uwagę rentę z ZUS, którą skarżącemu przyznano, ale której skarżący odmawia przyjęcia. Sąd powołał się następnie na art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych co do podstaw przyznania świadczenia. Natomiast wysokość przyznanego dodatku jest uzależniona od wielkości zajmowanego lokalu oraz poniesionych wydatków na czynsz i inne świadczenia związane z jego utrzymaniem. Organ zaliczył skarżącego do osób, których średnie miesięczne uposażenie jest niższe od kwoty podanej w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zaliczył przy tym skarżącemu przyznaną rentę z ZUS. Nie odniósł się wprawdzie do zarzutów skarżącego dotyczących kwestii tego, iż nie pobiera on renty z ZUS. Jednakże nawet, gdyby uznano zarzuty M. S. i nie zaliczonoby mu przyznanej renty, to i tak mieściłby się w kategorii osób, które są uprawnione do otrzymywania świadczenia i nie miałoby to wpływu na wysokość przyznanego dodatku, gdyż jest on uzależniony od powierzchni zajmowanego lokalu i wysokości opłat, jakie za ten lokal ponosi. Organy orzekające w sprawie w prawidłowy sposób dokonały, na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącego, wyliczenia należnego dodatku biorąc pod uwagę metraż zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] m. [...] w W. oraz wysokości opłat. W tym zakresie organ nie określa świadczenia w sposób uznaniowy, ale ustala je według równania określonego w art. 6 ust. 1, ust. 3-6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Wyliczenie to w świetle zebranego materiału dowodowego jest poprawne. Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię normy prawa materialnego wynikającej z art. 3 ust. l i 3 oraz art. 6 ust. l ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez uznanie, że w jej w świetle wysokość dochodu skarżącego, ustalona przez organ administracji I instancji, miała wpływ tylko na powstanie uprawnienia do przyznania zasiłku mieszkaniowego, nie mając natomiast wpływu na samą wysokość tego dodatku, zamiast właściwej wykładni tej normy, która nakazuje przyjąć, że dochód uzyskiwany przez skarżącego, miał wpływ zarówno na powstanie uprawnienia do uzyskania dodatku mieszkaniowego, jak i na samą wysokość tego dodatku, co w konsekwencji nakazywało rozpatrzenie zarzutu skarżącego, co do nieuzasadnionego zaliczenia przez organ administracyjny I instancji do uzyskiwanego przez niego dochodu renty z ZUS z tytułu niezdolności do pracy, której skarżący od wielu lat faktycznie nie otrzymuje, co w efekcie doprowadziło do zaakceptowania przyznanego przez Prezydenta m.st. Warszawy zasiłku w wadliwej wysokości 156 zł 33 gr., zamiast faktycznie przysługującego w kwocie 257 zł 60 gr. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego M. S. z uwagi na błędną wykładnię przez organy administracyjne art. 3 ust. 3 ustawy przez zaliczenie do dochodów w świetle tego przepisu, renty należnej M. S. z ZUS, której, co prawidłowo ustaliły organy, nie pobiera nieprzerwanie od wielu lat oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu w sytuacji, gdy koszty te w całości, ani w żadnej części nie zostały opłacone. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji przyjmując, że wysokość dochodu miała wpływ jedynie na powstanie uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, uznał, że szczegółowe jego wyliczenie, nie ma w sprawie znaczenia. Pominął w efekcie w swoich rozważaniach kwestię tego, czy zawieszona renta z ZUS, której skarżący od wielu lat nie otrzymuje, jest dochodem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Zawieszona renta z ZUS, jako nie pobierana przez skarżącego zgodnie z jego wolą, nie jest dochodem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Przemawia za tym wykładnia literalna pojęć zawartych w tym przepisie. Dochód to w myśl tego przepisu wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, co wyjaśnia Słownik języka polskiego PWN, w myśl którego przychód to wpływy pieniężne państwa, przedsiębiorstwa, rodziny itp. uzyskane w określonym czasie, (www.sjp.pwn.pl). Organ I instancji ustalił dochód skarżącego w wysokości 1034 zł 10 gr., biorąc pod uwagę wysokość renty, tj. 675 zł 10 gr. Dochód ustalony na potrzeby obliczenia dodatku mieszkaniowego powinien być pomniejszony o kwotę 675 zł 10 gr. przysługującej, ale nie uzyskiwanej przez skarżącego renty z ZUS. Wysokość dochodu stanowiącego podstawę wyliczeń powinna wynosić zatem nie: 1034 zł 10 gr., a 359 zł., z czego 15 % (53 zł 85 gr.) skarżący powinien w świetle art. 3 ust. 3 ustawy przekazywać na wydatki mieszkaniowe. Przyjęte przez organ administracyjny I instancji wydatki mieszkaniowe w wysokości 311 zł 45 gr. powinny, więc znaleźć pokrycie w dodatku mieszkaniowym w kwocie 257 zł 60 gr. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej podnosi, powołując art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego, wskazanych jako art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm., dalej: "ustawa"). Nie jest w ramach sformułowania tego zarzutu spełniony warunek, określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegający na obowiązku wskazania postaci tego naruszenia. Na gruncie tego przepisu istotne jest bowiem, aby w skardze kasacyjnej wskazane zostało, w jakiej postaci prawo materialne zostało w ocenie strony skarżącej naruszone (czy miało to miejsce poprzez niewłaściwe zastosowanie czy poprzez błędną wykładnię) oraz na czym polegało każde z nich lub ewentualnie oba rodzaje naruszeń, a także, jak powinny wyglądać zastosowanie lub wykładnia właściwa. Odwołanie się do tego zarzutu wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniej argumentacji wskazującej na postacie, formy i zakresy naruszenia prawa materialnego. Argumentacji takiej w podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zupełnie zabrakło, co ogranicza skuteczność zarzutu z powodu braku wskazania bezpośredniego związku pomiędzy rozumowaniami Sądu I instancji, odczytanymi w określony sposób przez stronę skarżącą a treścią samego zarzutu, z którego treści ma wynikać, jak Sąd powinien był rozumować, aby zastosowanie lub wykładnia danego przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji rozstrzygnięcie Sądu, było prawidłowe i zgodne z prawem. Uchybienie powyższe nie prowadzi jednak do uznania braku możliwości jego rozpoznania. Użyte w podstawie skargi określenie istoty naruszenia jako naruszenie przez uznanie, że w świetle normy wysłowionej w tych przepisach wysokość dochodu ma znaczenie dla powstania uprawnienia do przyznania dodatku mieszkaniowego (błędnie nazwanego na s. 2 skargi kasacyjnej zasiłkiem mieszkaniowym), a nie ma znaczenia dla wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, pozwala bowiem przyjąć założenie, że kwestionowany jest wynik wykładni powyższych przepisów w kontekście określenia zakresu normowania. Zwłaszcza, ze odwołanie się do błędnej wykładni pojawia się (s. 2 skargi) expressis verbis w odniesieniu do art. 3 ust. 3 ustawy, co stanowi z kolei, najistotniejszy dla wywodów skargi kasacyjnej, a tym samym dla kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, argument za błędnym zaliczeniem renty należnej do dochodów. Art. 3 ust. 1 ustawy określa stronę podmiotową uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, uzależniając znalezienie się w kręgu osób uprawnionych od wysokości średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku, określając ponadto, iż dochód ten nie może przekraczać 175% lub 125% kwoty najniższej emerytury w zależności od tego, czy gospodarstwo domowe jest jednoosobowe, czy wieloosobowe. Wskazane w ust. 3 tego przepisu katalogi składek, które od dochodu należy odliczyć, a także świadczeń, których do dochodu się nie wlicza, dotyczą kategorii dochodu określonej w ust. 1. Przemawia za tym nie tylko zastosowanie reguł językowych wykładni art. 3 ust. 3, ale także zastosowanie reguły systemowej, nakazującej uwzględnianie m.in. systematyki wewnętrznej aktu normatywnego, w tym zwłaszcza systematyki określonego przepisu w postaci odrębnego artykułu, składającego się z kilku jednostek redakcyjnych. Polega ono na odnoszeniu zakresu normowania danej jednostki redakcyjnej do innej jednostki w ramach tego samego artykułu w sposób bezpośredni i ścisły, jeżeli tylko nic innego nie wynika z regulacji tego przepisu (np. odesłania do innego przepisu). W kontekście tej regulacji istotne jest, czy renta z tytułu trwałej niezdolności do pracy, przyznana skarżącemu kasacyjnie, ale przez niego nie przyjęta i w związku z czym mu nie wypłacana, powinna być zaliczona do dochodu, określonego na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy, stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego. Argumenty wskazane przez autora skargi kasacyjnej nie są w tej kwestii trafne. W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznana renta, będąca określonym świadczeniem pieniężnym, oznacza pozostawienie do dyspozycji recypienta określonych środków, których wysokość wpływa na przyznanie prawa do określonego świadczenia jak i do ustalenia jego wysokości. Brak jest przesłanek, aby w inny sposób traktować rentę przyznaną z tytułu trwałej niezdolności do pracy. Fakt odmowy przyjmowania takiej renty, niezależnie od motywacji towarzyszącej takiemu aktowi, nie zmienia samego aktu przyznania renty oraz sytuacji prawnej recypienta. Nie może też wpływać na zawężenie pojęcia kategorii dochodu w przypadku rozpatrywania przyznania świadczenia pieniężnego innego rodzaju, pochodzącego ponadto z tego samego zasobu środków budżetowych. Skład Orzekający akceptuje w tym kontekście stanowisko wyrażone w innych wyrokach NSA, w których przyjęto, iż okoliczność, że podmiot nie chce skorzystać z dochodu zagwarantowanego w postaci przyznanej renty z tytułu trwałej niezdolności do pracy, nie zmienia reguły obliczania wysokości dochodu (por. wyroki NSA z dn. 22 września 2004 r. - OSK 657/04 oraz OSK 997/04). Wprawdzie przedmiotem postępowania administracyjnego, poddanego kontroli sądowej w powołanych wyżej wyrokach była kwestia przyznania zasiłku stałego wyrównawczego na gruncie ustawy o pomocy społecznej, niemniej określenie kategorii dochodu w obu ustawach (w tej ustawie oraz w ustawie o dodatkach mieszkaniowych) odwołuje się do przychodów, w związku z czym brak jest przesłanek takiego zakreślenia treści pojęcia dochodu na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w ramach którego przyznana renta mogłaby nie stanowić składnika tej treści. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie wiąże z faktem odmowy przyjęcia renty skutek w postaci konieczności niewzięcia jej pod uwagę przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego i wysokości dodatku. Brak definicji legalnej pojęcia przychodu w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie prowadzi bowiem do braku możliwości odwołania się do określeń i unormowań zawartych w innych ustawach z dziedziny prawa publicznego. W szczególności istotne są tu, należące do makrogałęzi prawa administracyjnego, regulacje ustaw podatkowych, dla których kategoria przychodu jest zasadnicza. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361) jednoznacznie wskazuje w tej kwestii w art. 11 ust. 1, iż przychodem są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika pieniądze i wartości pieniężne, określając dodatkowo w art. 14 ust. 1, iż za przychód uważa się kwoty należne, choćby nie zostały faktycznie otrzymane. Mimo, iż powyższe określenia normatywne nie są klasycznymi definicjami ustawowymi (legalnymi), a ich treść wiąże się z konkretnymi instytucjami regulowanymi przez tę ustawę, nie uniemożliwia to pomocniczego wykorzystania zawartych tam wyjaśnień do ustaleń interpretacyjnych na gruncie ustawy, należącej do tego samego działu prawa publicznego (sensu largo prawa administracyjnego). W konsekwencji należało uznać, iż renta przyznana, ale nie otrzymywana faktycznie stanowi składnik kategorii "wszelkie przychody", stanowiąc tym samym element dochodu na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował w tym zakresie ustalenia organów administracji. Jednocześnie należy wskazać, iż Sąd I instancji nietrafnie wypowiedział się odnośnie do roli przyznanej renty w kwestii ustalenia wysokości dodatku. Niezasadnie bowiem przyjął, iż zaliczenie jej do dochodu nie ma wpływu na wysokość dodatku mieszkaniowego, która zależy wyłącznie od powierzchni zajmowanego lokalu i wysokości opłat, jakie za ten lokal się ponosi (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko to nie jest trafne w kontekście wykładni art. 6 ust. 1 ustawy, który uzależnia wysokość dodatku od różnicy między dwoma rodzajami wydatków. Jest jednoznacznie przepisem treściowo związanym z art. 3 ustawy, bowiem określa sposób wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego poprzez obliczenie różnicy między wydatkami, odnoszonymi do normatywnej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu (określonymi w art. 6 ust. 3 – ust. 6) a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości określonej na 15, 12 lub 10% dochodu w zależności od rodzaju gospodarstwa. Wskazane w tym przepisie i określone procentowo wielkości odnoszą się więc do wysokości dochodu oraz do wysokości wydatków. Trafnie zatem wskazuje autor skargi kasacyjnej, dokonując samodzielnych obliczeń wysokości dodatku, że gdyby renta nie została wliczona do dochodu, dodatek byłby wyższy. Nie wpływa to jednak na ogólną zasadność skargi kasacyjnej. Mimo bowiem błędnej konstatacji w tym fragmencie uzasadnienia, sam wyrok, na gruncie którego Sąd zaakceptował prawidłowość wyliczenia należnego dodatku (s. 5 uzasadnienia wyroku), jest zgodny z prawem w kontekście ustaleń wcześniejszych, przyjmujących, iż przyznaną rentę należało zaliczyć do dochodu. Tak też uczyniły organy, poprawnie wyliczając wysokość dodatku mieszkaniowego i w istocie ten fakt został zaaprobowany przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia interpretacyjne oraz przyjmując, iż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na gruncie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien się w tym zakresie zwrócić.