II SA/Go 175/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. E.J. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., zarzucając Burmistrzowi naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozpoczęciu procedury z udziałem społeczeństwa, a także przez nie poinformowanie o umieszczeniu w publicznie dostępnym miejscu wykazu danych o wniosku i raporcie oraz o prawie składania wniosków i uwag w terminie 21 dni. Zdaniem skarżącej organ w ten sposób pozbawił ją – jako stronę – prawa do obrony swoich praw. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami wydanej przez Burmistrza. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego Kolegium wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga bezpośredniego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. SKO uznało, że E.J. nie występowała w ww. postępowaniu w charakterze strony. Organ podkreślił, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że nie stwierdzono negatywnego oddziaływania projektowanego zakładu na środowisko w stopniu większym niż przewidują to przepisy prawa. Szkodliwe oddziaływanie stwierdzono jedynie w przypadku hałasu emitowanego zakładu na sąsiadujący z nim teren rekreacyjno-wypoczynkowym (boisko sportowe). Kolegium wskazało, że nieruchomość E.J. nie jest działką sąsiadującą z terenem planowanej inwestycji, a działka nr [...], której właścicielem jest wnioskodawczyni znajduje się w znacznej odległości (ok. 450 m) od granic obszaru inwestycji. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie w porównaniu do usytuowania nieruchomości E.J. nie pozwalała – zdaniem organu – uznać, że posiada ona legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu. Wskazane we wniosku okoliczności o stwierdzenie nieważności decyzji kwalifikują się w kategorii interesu faktycznego, który nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...]), po rozpoznaniu wniosku E.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję, podzielając w całości stanowisko w niej zawarte. W ocenie Kolegium brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości wnioskodawczyni i nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja środowiskowa, znaczna odległość dzieląca te nieruchomości, jak też rodzaj i charakter planowanej inwestycji, co do której przepisy prawa nie wymagały obligatoryjnej, a jedynie fakultatywną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz brak dowodów potencjalnego choćby oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni skutkują przyjęciem, iż nie miała ona interesu prawnego na etapie postępowania w przedmiocie ustaleń o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym nie przysługiwał jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, E.J. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych w kwestii oddziaływania inwestycji i tym samym wykluczenie przyznania skarżącej przymiotu strony tylko i wyłącznie z powodu, iż jej nieruchomość znajduje się w odległości 450 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 508/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E.J.. W ocenie Sądu I instancji zasadnie SKO przeprowadziło postępowanie wstępne mające na celu ustalenie, czy wniosek E.J. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem WSA z analizy tej decyzji wynikało, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tego rozstrzygnięcia. Słusznie więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Kolegium wezwało wnioskodawczynię do wykazania swojego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez podanie przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na naruszenie jej interesu prawnego w postępowaniu zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. Oznacza to, że dotyczy to także przesłanki wznowienia postępowania z tej przyczyny, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego też pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można w żadnym przypadku być uznane jako przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważył, że przesłanki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 k.p.a. jednocześnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że nie brała udziału bez własnej winy w przedmiotowym postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r., to powinna wystąpić o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, zdaniem WSA skarżąca nie wykazała, na czym miało polegać naruszenie jej interesu prawnego chronionego prawem materialnym. Wskazała natomiast na występujące w jej ocenie wady postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.J., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 oraz 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28, 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 9 pkt. 2 lit b Konwencji z Aarhus, która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970), jak również na mocy obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, poprzez pominięcie faktu, iż inwestycja powoduje ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na odory oraz niewyjaśnienie znaczenia procedury dotyczącej udziału w postępowaniu w sprawie oddziaływania na środowisko. Dodatkowo Sąd I instancji, wskazując, że przepisy kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, pozbawił skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaniechał również ustalenia stanu faktycznego zaistniałego już po zrealizowaniu inwestycji mając na uwadze, iż skarżąca nie może swobodnie władać nieruchomością, albowiem czasami jest zmuszona do przebywania w domu nie mając nawet możliwości otwierania okien z uwagi na panujący odór. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wykładnia dotycząca okoliczności dotyczących możliwości wznowienia postępowania bądź charakteru znaczenia procedury stwierdzenia nieważności, stanowiącą większą cześć uzasadnienia wyroku, jest niedopuszczalna albowiem leży poza przedmiotem sporu. Obowiązkiem Sądu była tylko i wyłącznie ocena, czy skarżąca ma przymiot strony czy nie. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2268/10), uchylił zaskarżany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Zdaniem NSA zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne dokonały merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności, zamiast w pierwszej kolejności rozważyć zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2268/10, niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarówno w sferze prawa materialnego jak i procesowego. Dodatkowo skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż na przedmiotowe postępowanie składają się dwa etapy. W pierwszym z nich należy rozważyć czy zasadne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i jeśli odpowiedź jest twierdząca postępowanie winno się zakończyć wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, a jeśli nie to decyzją o odmowie jego wszczęcia. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku, w tej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. Komentarz do art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 349/00, LEX nr 55299, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt I OSK 449/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego też etapu winno dotyczyć przedmiotowe postępowanie administracyjne. W drugiej fazie natomiast, jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte, bada się czy w danej sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1997r., sygn. akt III SA 1802/95, LEX nr 29911). W niniejszej sprawie organ dokonał merytorycznej oceny wniosku, dokonując ocen m.in. dotyczących tego czy brak zapewnienia stronie możliwości udziału w toczącym się postępowaniu jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Badanie kwestii merytorycznych w pierwszym etapie postępowania, jak już wskazano wyżej, jest niedopuszczalne. Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym bowiem, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować dopiero po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Z kolei stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zarówno strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Nie bez znaczenia jest również to, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011r., że stronami postępowania w przedmiocie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są nie tylko właściciele nieruchomości na których planowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich. Dla ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony w takim postępowaniu zasadnicze znaczenie ma obszar oddziaływania inwestycji, który może nawet znacząco wykraczać poza obszar nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wydaje się to tym bardziej realne gdy zamierzenie budowlane dotyczy realizacji obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki czy uciążliwe związki zapachowe. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" został przy tym zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 404/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, oprócz zastosowania się do ww. wskazówek, organ winien również zwrócić uwagę na samą konstrukcję przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wyjaśnić czy strona wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku skarżącej w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego - Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.