I OSK 1501/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2260/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2260/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu K. jako działki nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) uchyliła powyższą decyzję i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. prawa własności w/w nieruchomości. Na tę decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, złożyła skargę, którą to skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1100/09 odrzucił z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu. [...]sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzając, że z akt sprawy nie wynika, aby została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ podał, iż Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych "[...]l" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, jednakże wydanie powyższej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstaw do uznania, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest drugą decyzją w tej samej sprawie. Dwie wskazane decyzje dotyczą tej samej nieruchomości, ale wydane zostały na podstawie innych przepisów. Warunkiem zaś stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jest ustalenie istnienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej dwiema decyzjami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr 688, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wskazując, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonują dwie ostateczne decyzje administracyjne dotyczące tej samej nieruchomości, regulujące w niedający się pogodzić sposób własność tej nieruchomości oraz własność położonych na tej nieruchomości budynków. W ocenie skarżącego zarówno decyzja komunalizacyjna jak i decyzja uwłaszczeniowa tworzą odmienne, wzajemnie się wykluczające skutki prawne. W przypadku bowiem, w którym nieruchomość spełniała warunki do objęcia jej komunalizacją, nie mogła jednocześnie spełniać przesłanek koniecznych do jej uwłaszczenia. Wykluczone więc było wydanie w stosunku do jednej nieruchomości najpierw decyzji uwłaszczeniowej a następnie decyzji komunalizacyjnej. Te względy uzasadniają – zdaniem skarżącego – stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako dotkniętej wadliwością wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2260/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. uznał, że z zebranych dokumentów nie wynika, że Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych "[...]" – poprzednik prawny skarżącej spółki w stosunku do przedmiotowej nieruchomości legitymowało się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu, które musi być stwierdzane w formie prawem przewidzianej na dzień 27 maja 1990 r. na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów, co wyklucza możliwość jego dowodzenia innymi dokumentami mającymi znaczenie w odrębnym postępowaniu np. uwłaszczeniowym. Wobec tego Sąd uznał, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 lub art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wówczas wyłączałby przedmiotową nieruchomość z komunalizacji. Sąd wskazał, że kwestie dotyczące wzajemnych relacji pomiędzy komunalizacją a uwłaszczeniem, definicji terminu "należące do" użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., były już wielokrotnie wyjaśniane orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nawet Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., nr 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) stwierdził, że termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Wobec tego Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zaistniała też przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., skargę kasacyjną złożyła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość położona we W. przy ul. [...] podlegała komunalizacji na mocy tego przepisu, co w konsekwencji prowadziło do błędnego uznania, że organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., b) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnienie zarządu nieruchomością, o którym mowa w tym przepisie, mogło być udowodnione wyłącznie na podstawie określonych środków dowodowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi, w wyniku pominięcia naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuścił się organ wydający decyzję, to jest przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowi przeszkody dla późniejszego wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tej samej nieruchomości bez uprzedniego uchylenia decyzji uwłaszczeniowej w przewidzianej prawem procedurze, b) art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuścił się organ wydający decyzję, to jest przepisów art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a., przez odmówienie mocy dowodowej dokumentom urzędowym, to jest decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] października 1987 r. o naliczeniu opłat rocznych z tytułu zarządzania przedmiotową nieruchomością i uznanie, że brak było przeszkód do orzeczenia przez KKU o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, c) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na braku ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego wyroku, wpływając istotnie na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze podniesiono, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonują dwie ostateczne decyzje administracyjne dotyczące tej samej nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], regulujące w nie dający się ze sobą pogodzić sposób własność tej nieruchomości oraz własność położonych na tej nieruchomości budynków. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jak i decyzja uwłaszczeniowa wydana na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. tworzyły odmienne, wzajemnie się wykluczające skutki prawne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowa nieruchomość była wyłączona spod komunalizacji, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie Państwowego Przedsiębiorstwa Instalacji Sanitarnych "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy, to jest naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż skarżący nie wykazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone i miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za chybiony. Nie sposób się także zgodzić zarzutem skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 dochodzi zarówno wówczas, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu jak i wtedy gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym powyższe naruszenia mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia. Wskazał bowiem podstawę prawną wyroku, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przechodząc do zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w art. 5 ust. 1 pkt 2 stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie powołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd , że określenie "należące do" zawarte w powołanym przepisie oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), nie zaś w sensie faktycznym. Zatem komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, to jest 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uwłaszczenie następuje z mocy samego prawa, według stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Uwłaszczenie nie może jednak naruszać praw osób trzecich. Wobec tego stwierdzić należy, że prowadzone, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, postępowanie uwłaszczeniowe nie koliduje z postępowaniem komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ w tym postępowaniu znaczenie prawne ma stan na dzień 27 maja 1990 r., a więc przed dniem 5 grudnia 1990 r. Postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna nie są tożsame, zostały bowiem wydane na podstawie innych przepisów prawa, jak również toczyły się z udziałem innych stron postępowania. Oznacza to, że fakt "uwłaszczenia" pozostaje bez wpływu na komunalizację, gdyż nastąpiła ona z mocy prawa z datą wcześniejszą niż "uwłaszczenie". W niniejszej sprawie z jej akt nie wynika, aby Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych "[...]" – poprzednik prawny skarżącej spółki w stosunku do przedmiotowej nieruchomości legitymowało się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu, które musi być stwierdzane w formie prawem przewidzianej na dzień 27 maja 1990 r. na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów, co wyklucza możliwość jego dowodzenia innymi dokumentami mającymi znaczenie w odrębnym postępowaniu, na przykład uwłaszczeniowym, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 lub art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wówczas wyłączałby to przedmiotową nieruchomość z komunalizacji. Mając na uwadze powyższe wywody stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wydanie najpierw decyzji uwłaszczeniowej, a następnie decyzji komunalizacyjnej, nie skutkuje zaistnieniem instytucji "res iudicata", co podnosi skarżąca spółka. W związku z tym należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który uznał za prawidłowe stanowisko organu, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja komunalizacyjna z dnia 22 kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o rażącym naruszeniu przepisów art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 5