IV SA/Wa 332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Z. D. o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] maja 1956r. (nr [...]) w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "M.", umorzył toczące się z wniosków: Z. J. E. W., R. Z., A. W., R. W., Z. D., J. M. B. W. i A. S. postępowanie o odszkodowanie – w części dotyczącej wniosku Z. D. Decyzję powyższą wydał działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sekretarz stanu K. P. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyły Z. D. i Z. J. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu obydwu wniosków wydał w dniu [...] stycznia 2011r. decyzję , którą uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2010r. i orzekł w ten sposób, że umorzył z urzędu postępowanie dotyczące odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania niezgodnego z prawem zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] maja 1956r. (nr [...]) - w części dotyczącej wniosku Z. D. Decyzję tę wydał działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sekretarz stanu K. P. W uzasadnieniu wskazano, że pierwsza decyzja Ministra została skierowana do osoby nieżyjącej, bowiem jedna ze stron postępowania tj. J. M. zmarł w dniu [...] listopada 2009r. Wadliwość ta skutkować może wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu i rozpatrzenie sprawy z udziałem spadkobierców zmarłej strony. Dalej organ wywiódł, że art. 160 kpa, mimo że uchylony, znajdzie zastosowanie wobec faktu, że decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia o ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004r. Jednakże podmiot domagający się odszkodowania musi posiadać status strony w postępowaniu odszkodowawczym. Minister twierdzi, że przymusowym zarządem zostało objęte przedsiębiorstwo. Zatem stronami w postępowaniu odszkodowawczym mogą być tylko współwłaściciele tegoż przedsiębiorstwa lub ich następcy prawni. Z umowy spółki jawnej zawartej w dniu [...] stycznia 1955r. wynika, że współwłaścicielami przedsiębiorstwa byli: A. W., J. M. i J. H. Tylko te osoby mogły ponieść ewentualną szkodę na skutek objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem. Z. D., ani jej poprzednicy prawni tj. J. S. i W. S. nie byli współwłaścicielami przedsiębiorstwa, a zatem nie ma ona interesu prawnego w domaganiu się odszkodowania za szkodę spowodowaną ustanowieniem przymusowego zarządu nad młynem. Dalej Minister wskazuje, że w dniu ustanowienia przymusowego zarządu tj. w dniu [...] maja 1956r. poprzednicy Z. D. nie posiadali już skutecznego tytułu prawnego uprawniającego ich do władania nieruchomościami, które weszły w skład przedsiębiorstwa. Organ powołując się na umowy przyrzeczenia zbycia nieruchomości znajdujące się w aktach, oraz takie których brak w aktach administracyjnych, lecz ich zawarcia dowodzą inne umowy oraz dokumenty wywiódł, że poprzednicy prawni Z. D. wyzbyli się skutecznie udziału w nieruchomości, która weszła w skład omawianego młyna. Co prawda umowy te nie zostały ujawnione w księdze wieczystej, to jednak stanowią istniejące w obrocie prawnym tytuły własności. Z tego także względu Z. D. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła Z. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej wykładni, że Z. D. nie ma przymiotu strony a nadto naruszył art. 3 ustawy o księgach wieczystych. Wskazuje na sprzeczności zawarte w uzasadnieniu decyzji oraz podnosi, że brak aktu prawnego, z którego wynikałoby, że A. W. nabył nieruchomość od J. i W. S. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. Rozpatrując skargę Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu postępowania jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 kpa, nakazujący wyłączenie od udziału w sprawie tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiona bowiem w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej I instancji i po raz drugi – na skutek wniesionego odwołania – przez organ odwoławczy. Z kolei naruszenie przepisu dającego podstawę do wznowienia musi skutkować uchyleniem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, ponieważ zarówno decyzję z dnia [...] grudnia 2010r., jak również drugą decyzję z dnia [...] stycznia 2011r podpisał K. P., działający na podstawie upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tymczasem podlegał on obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Co prawda w powołanym przepisie mowa jest o wyłączeniu pracownika organu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji gdy od decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jednak powyższe unormowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 kpa tj. gdy od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie (brak po prostu w strukturze organizacyjnej organu II stopnia), a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy bowiem pamiętać, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. Stąd też w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010r. (sygn. akt I OPS 13/09, Lex 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 kpt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Stąd też, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, dotyczy natomiast innych pracowników upoważnionych przez ministra do wydania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję wydał pracownik, nie zaś sam minister, decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogła zostać podpisana przez tego samego pracownika. Podlega on bowiem wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Wobec powyższego obecnie rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez Z. D. i Z. J. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien upoważnić innego pracownika, tudzież sam jako piastun tej funkcji musi podjąć decyzję. Niezależnie od powyższego uchybienia należało także zwrócić uwagę na inną kwestią proceduralną. Mianowicie środek zaskarżenia od decyzji dotyczącej praw i obowiązków Z. D., poza wymienioną ostatnio, złożyła również Z. J. Minister wydając zaskarżoną decyzję rozpatrzył merytorycznie obydwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarówno wniesiony przez Z. D., co nie podlega żadnym wątpliwościom, jak również przez Z. J. Tymczasem decyzja z dnia [...] grudnia 2010r. w żadnym stopniu nie dotyczyła praw i obowiązków Z. J. Roszczenie bowiem o odszkodowanie stanowi indywidualne i niezależne od innych współuprawnionych uprawnienie, które strona może realizować odrębnie i samodzielnie, tudzież w ogóle odstąpić od tegoż. Nie ma oczywiście przeszkód, aby organ w jednym postępowaniu rozpoznawał żądania poszczególnych uprawnionych. Rozstrzygnięcie jednak będzie skierowane do każdej ze stron tylko w takim zakresie, w jakim orzeka o tej części odszkodowania, która wynika z podziału udziałów w spadkobraniu danej osoby. Z tego względu organ rozważy - ponownie rozpoznając obydwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy - czy Z. J. jest stroną w postępowaniu, które dotyczy uprawnienia innej strony tj. Z. D. Wspomniana bowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010r. w żaden sposób nie odnosi się do praw i obowiązków Z. J. Skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodów proceduralnych, uznaje, że na obecnym etapie przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych. Mając powyższe na względzie, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzekł jak na wstępie.