I OSK 975/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 80/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 80/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę M. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zw. dalej SKO, w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. SKO w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołana M. S. od decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2009 r., odmawiającej unieważnienia egzaminu praktycznego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2009 r. w celu sprawdzenia jego kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w dniu [...] lipca 2009 r. M. S. przystąpił do egzaminu praktycznego, który przeprowadzał instruktor R. B. W trakcie egzaminu, na polecenie egzaminatora, M. S. miał wykonać zadanie określone w tabeli nr 7 poz. 6, stanowiącej załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, zw. dalej rozporządzeniem, tj. manewr parkowania prostopadłego. Zadanie parkowania prostopadłego - wjazd przodem, wyjazd tyłem – M. S. wykonywał na parkingu znajdującym się przy ul. [...] w Kielcach. Jak wynika z zapisu przebiegu egzaminu M. S., wykonując polecenie "do tyłu w prawo", nie zasygnalizował powyższego manewru kierunkowskazem. Zadanie to wykonywał dwukrotnie, popełniając ten sam błąd. SKO wskazało, iż w odwołaniu M. S. postawił zarzut braku uzasadnienia co do podstawy przyjęcia, że to przepisy o ruchu drogowym mają zastosowanie do użytkowników parkingów osiedlowych. W ocenie odwołującego się parking, na którym był wykonywany manewr parkowania, należy do Spółdzielni Mieszkaniowej; prowadzi do niego droga wewnętrzna; jest miejscem o ograniczonej dostępności dla ruchu. Z tego względu nieuzasadnione jest stosowanie na nim norm odnoszących się do ruchu drogowego, a także budzi wątpliwości przypisanie normy art. 22 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), zw. dalej Ustawą lub Prawem o ruchu drogowym, do zadania egzaminacyjnego, polegającego na manewrze cofania pojazdu zaparkowanego na miejscu parkingowym w prawo w sytuacji, gdy przedmiotowy parking nie zawiera jezdni, w szczególności jezdni o określonym kierunku ruchu. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji miałaby ewentualnie zastosowanie norma wynikająca z art. 23 ust. 3, nie zaś z art. 22 ust. 3 Ustawy. Odnosząc się do ww. zarzutów odwołania, SKO podkreśliło, że przedmiotem postępowania jest dokonanie oceny prawidłowości wykonania przez M. S. zadań egzaminacyjnych określonych w przepisach ww. rozporządzenia. Jednym z zadań zleconych do wykonania przez instruktora było zadanie określone w tabeli nr 7 pkt 6 instrukcji. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy rozporządzenia nie określają, w jakim miejscu zadanie parkowania ma być wykonane, czy na parkingu znajdującym się bezpośrednio przy ulicy zaliczonej do dróg publicznych, czy też na parkingu wydzielonym. Jak wynika z wyjaśnień egzaminatora, w celu wykonania tego zadania celowo wybiera obszerny, spokojny parking, aby osoby zdające miały swobodę i możliwość poprawnego wykonania zadania. Zdaniem organu w sprawie nie ma znaczenia ustalenie, czy parking, na którym wykonywane było zadanie egzaminacyjne, mieści się w definicji zawartej w art. 1 ustawy o ruchu drogowym. Obowiązkiem zdającego było wykonanie przedmiotowego zadania zgodnie z zasadami określonymi w cyt. wyżej przepisie i zgodnie z przepisami ruchu drogowego, w tym z zachowaniem art. 22 ust. 5 Ustawy, bez względu na status parkingu, który wskazał egzaminator. Przed przystąpieniem do egzaminu strona winna była zapoznać się z zasadami przeprowadzania egzaminu praktycznego oraz zadaniami egzaminacyjnymi. Powyższą decyzję M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepisy określone w pkt 6 tabeli nr 7 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zadanie parkowania winno odbywać się z zachowaniem zasad ruchu drogowego, przy czym miejsce parkowania wyznacza egzaminator. W przedmiotowej sprawie egzaminator wyznaczył skarżącemu jako miejsce do parkowania osiedlowy parking. Przepisy prawa o ruchu drogowym poza drogami publicznymi obowiązują w ograniczonym zakresie, to jest zastosowanie mają wyłącznie przepisy dotyczące bezpieczeństwa w ruchu i jedynie wówczas, gdy wymaga tego konieczność uniknięcia zagrożenia tego bezpieczeństwa. Skoro zatem zadanie egzaminacyjne przebiegało poza drogą publiczną, na parkingu osiedlowym, niewłączenie kierunkowskazu przez kierującego pojazdem w sytuacji, gdy nie nadjeżdżał żaden inny pojazd i nie poruszał się pieszy, nie zagrażało w żaden sposób bezpieczeństwu w ruchu i nie powinno być ocenione przez egzaminatora jako zdarzenie polegające na naruszeniu przepisu art. 22 ust. 5 Ustawy. W ocenie skarżącego do przedmiotowego zadania egzaminacyjnego, odbywającego się na parkingu osiedlowym, który nie jest połączony bezpośrednio z jezdnią, powinny mieć jedynie odpowiednie zastosowanie przepisy i zasady bezpieczeństwa określone wyłącznie w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 3 Ustawy (w skardze mylnie wskazano art. 23 ust. 3), zgodnie z którym przy cofaniu kierujący pojazdem jest obowiązany ustąpić pierwszeństwa innemu pojazdowi lub uczestnikowi ruchu i zachować szczególną ostrożność, a w szczególności sprawdzić, czy wykonywany manewr nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub jego utrudnienia, upewnić się, czy za pojazdem nie znajduje się przeszkoda. Nie ma natomiast wprost zastosowania norma wynikająca z art. 22 Ustawy. W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie podnosząc, że przepisy rozporządzenia nie określają, w jakim miejscu zadanie parkowania ma być wykonane: czy na parkingu znajdującym się bezpośrednio przy ulicy zaliczanej do dróg publicznych, czy też na parkingu wydzielonym. Obowiązkiem zdającego było wykonanie przedmiotowego zadania zgodnie z przepisami i bez względu na status parkingu. Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 80/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę M. S. z urzędu wskazał, iż nie jest prawidłowy pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, jakoby przepisy rozporządzenia nie określały, w którym miejscu ma być wykonane zadanie polegające na zaparkowaniu pojazdu. Zgodnie bowiem z § 24 ust. 2 ww. rozporządzenia, egzamin praktyczny obejmuje sprawdzenie umiejętności: 1) przygotowania pojazdu do jazdy, umiejętności sprawdzenia stanu technicznego podstawowych elementów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo jazdy oraz umiejętności bezpiecznego panowania nad pojazdem, które wykonywane jest na placu manewrowym ośrodka egzaminowania - w zakresie prawa jazdy kat. B i B1; 2) umiejętności wykonywania manewrów, które realizowane jest na placu manewrowym ośrodka egzaminowania - w zakresie prawa jazdy pozostałych kategorii prawa jazdy oraz pozwolenia; 3) umiejętności jazdy w ruchu drogowym, które realizowane jest na drogach publicznych - w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy i pozwolenia. Z kolei w myśl § 9 ust. 1 pkt 3 znajdującego się w rozdziale "zasady przeprowadzania egzaminu praktycznego" zawartym w załączniku Nr 5 rozporządzenia, zatytułowanym "Instrukcja przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie", egzamin praktyczny polega na wykonaniu w ruchu drogowym programu egzaminacyjnego obejmującego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, co najmniej zadania określone w tabeli 7 - zgodnie z przepisami ruchu drogowego i techniką kierowania pojazdem. Co prawda w przepisie tym już nie wskazano, że egzamin praktyczny obejmujący wykonanie zadań opisanych w tabeli 7 ma być przeprowadzony na drodze publicznej, jednakże w ocenie Sądu wymóg ten, w świetle jednoznacznej treści wcześniej cytowanego § 24 rozporządzenia, nie może budzić żadnych wątpliwości. Wskazane w tabeli 7 załącznika Nr 5 rozporządzenia pod poz. 6 stwierdzenie "w przypadku błędnego wykonania manewru parkowania możliwe jest wykonanie manewru w innym miejscu wskazanym przez egzaminatora, a w razie braku możliwości znalezienia miejsca do wykonania manewru dopuszcza się zamienne wykonanie innego manewru parkowania" nie oznacza, jak to uznało SKO, prawa egzaminatora do wybrania dowolnego miejsca, w tym także parkingu osiedlowego, czy innego, niestanowiącego części drogi publicznej parkingu, ale innego miejsca znajdującego się na drodze publicznej. W ocenie Sądu powyższe wywody mają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa Prawo o ruch drogowym reguluje zasady ruchu drogowego na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2, przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne do uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, co prawda SKO nie ustaliło wprost, że parking, na którym egzaminator przeprowadzał egzamin praktyczny, nie stanowił drogi publicznej ani też strefy zamieszkania (nieprawidłowo, o czym była mowa wyżej, uznając, iż okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia), tym niemniej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaje się wynikać, iż faktycznie parking ten nie był miejscem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. W takiej zaś sytuacji nawet gdyby przyjąć, że sam fakt przeprowadzenia egzaminu praktycznego wbrew wymogowi wynikającemu z § 24 rozporządzenia, a więc nie w ruchu drogowym na drodze publicznej, nie stanowi podstawy do jego unieważnienia, to i tak zdaniem Sądu tylko wówczas zachodziłyby podstawy do stwierdzenia, że egzaminator zasadnie uznał, że dwukrotnie manewr parkowania został wykonany nieprawidłowo (co skutkuje stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 lit. "a" załącznika nr 5 rozporządzenia o negatywnym wyniku egzaminu praktycznego), gdyby włączenie kierunkowskazu w momencie wykonywania manewru parkowania, polegającego na cofaniu pojazdu ze skrętem w prawo, było konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. Tymczasem zaistnienie takiej sytuacji nie wynika ani z ustaleń organu I instancji, ani też ustaleń organu odwoławczego. Dodatkowo Sąd wskazał, iż jak wynika z nagrania przebiegu egzaminu praktycznego, zarejestrowanego na płycie znajdującej się w aktach sprawy, egzaminator nie poinformował skarżącego o tym, że pomimo tego, że nie znajduje się na drodze publicznej ani też w strefie zamieszkania, to przy wykonywaniu manewru parkowania ma on obowiązek przestrzegania zasad i przepisów obowiązujących na drogach publicznych. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien w sposób jednoznaczny ustalić, jaki był status parkingu, na którym był przeprowadzany egzamin praktyczny w zakresie manewru polegającego na parkowaniu. W sytuacji potwierdzenia zarzutu skarżącego, że parking ten nie był ani drogą publiczną, ani też nie leżał w strefie zamieszkania, powinien ustalić, czy włączenie przez skarżącego przy wykonywaniu tego manewru kierunkowskazów było konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu. Tylko bowiem w takim przypadku można by uznać - pomimo iż egzamin w tej części został przeprowadzony z naruszeniem § 25 rozporządzenia - że prawidłowo skarżący uzyskał negatywny wynik egzaminu praktycznego, a więc, że brak jest przesłanek do unieważnienia egzaminu na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyło SKO w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kasator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że ocena prawidłowości wykonania zadania egzaminacyjnego określonego w tabeli nr 7 pkt 6 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy, polegającego na wykonaniu manewrów parkowania, zależna jest od ustalenia, czy parking, na którym egzaminowany wykonuje manewr parkowania, zaliczony jest do dróg publicznych, czy też nie, podczas gdy kwestia ta wykracza poza przepisy ww. rozporządzenia, które nie określają, w którym miejscu zadanie parkowania ma być wykonane, czy na parkingu znajdującym się bezpośrednio przy ulicy zaliczanej do dróg publicznych, czy też na parkingu wydzielonym. Ponadto kasator postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. obrazę art. 22 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że ocena prawidłowości wykonania zadania egzaminacyjnego określonego w tabeli nr 7 pkt 6 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy, polegającego na wykonaniu manewrów parkowania, zależna jest od ustalenia, czy parking, na którym egzaminowany wykonuje manewr parkowania zaliczony jest do dróg publicznych, czy też nie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia ustalenie, czy parking, na którym wykonywane było zadanie egzaminacyjne mieści się w definicji zawartej w art. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym. Obowiązkiem zdającego było wykonanie przedmiotowego zadania zgodnie z zasadami określonym w cyt. wyżej przepisie i zgodnie z przepisami ruchu drogowego, w tym z zachowanie art. 22 ust. 5 ustawy, bez względu na status parkingu jaki wskazał egzaminator. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Przedmiotem zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego było przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, pomimo iż okoliczności i stan faktyczny sprawy nie dawały ku temu podstaw, że ocena prawidłowości wykonania zadania egzaminacyjnego określonego w tabeli nr 7 pkt 6 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy, polegającego na wykonaniu manewrów parkowania, zależna jest od ustalenia, czy parking, na którym egzaminowany wykonuje manewr parkowania zaliczony jest do dróg publicznych, czy też nie. Tak postawiony zarzut uzasadniono tym, że z treści rozporządzenia wynika tylko, że zadanie egzaminacyjne winno być wykonane zgodnie z przepisami ruchu drogowego, a nie, że musi być wykonane na drodze publicznej. Kolegium stwierdziło też, że obowiązek przestrzegania przepisów ruchu drogowego ma w tym przypadku znaczenie decydujące i tylko ta okoliczność powinna mieć znaczenie prawne, gdyż inne rozumienie ww. przepisów prowadziłoby do konieczności posiadania przez uczestników ruchu drogowego wiedzy co do statusu prawnego wszystkich parkingów w mieście. Wyrazem takiego stanowiska Sądu były też wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku nakazujące organowi przeprowadzenie weryfikacji zarzutu skarżącego co do statusu parkingu i ustalenie, czy był drogą publiczną, albo, czy leżał w strefie zamieszkania. W ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium nie ma podstaw do prowadzenia ustaleń tego rodzaju, gdyż nie mają one znaczenia prawnego, skoro znaki drogowe w sposób wystarczający określały wymaganie stosowania przepisów ruchu drogowego. Zarzut ten należało uwzględnić, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan dowodowy sprawy - nie w pełni poddany analizie Sądu Wojewódzkiego - dawał podstawę do przyjęcia, że egzamin odbywa się w miejscu, w którym zdającego ten egzamin obowiązują przepisy ruchu drogowego, w tym obowiązek zasygnalizowania zmiany kierunku ruchu w czasie cofania pojazdu, zgodnie z poleceniem egzaminatora "do tyłu w prawo". Nawet gdyby przyjąć, że egzamin odbywa się poza drogami publicznymi i strefami zamieszkania, to w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy miały zastosowanie te przepisy Prawa o ruchu drogowym, których zastosowanie konieczne było dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu (art. 1 ust 2 Prawa o ruchu drogowym). Nie miałyby wówczas zastosowania tylko przepisy o charakterze porządkowym, np. dotyczące posiadania przy sobie dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdem lub dopuszczenie pojazdu do ruchu. Użytkowników takich miejsc obowiązują przepisy dotyczące bezpieczeństwa ruchu (włączanie się do ruchu, prędkość i hamowanie, zmiana kierunku jazdy lub pasa ruchu, wymijanie, omijanie o cofanie, wyprzedzanie, przecinanie się kierunków ruchu, ostrzeganie oraz jazda w warunkach zmniejszonej przejrzystości powietrza, holowanie, ruch pojazdów w kolumnach, ruch rowerów, motorowerów oraz pojazdów zaprzęgowych, zatrzymanie i postój, używanie świateł zewnętrznych, warunki używania pojazdów w ruchu drogowym). Por. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX, 2008, wyd. III. Przepisy dotyczące bezpieczeństwa ruchu, do których winien stosować się w czasie egzaminu kandydat na kierowcę, niezależnie gdzie odbywał się egzamin praktyczny dotyczyły cofania i ostrzegania o zmianie kierunku ruchu, gdyż polecenie egzaminatora obejmowało w istocie wykonanie dwóch manewrów tj. cofania i skrętu, określonych w art. 22 i 23 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy wykonywaniu zaś zmiany kierunku ruchu powinna ona być sygnalizowana wcześniejszym włączeniem kierunkowskazów, manewr ten wymaga bowiem stosowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponieważ parking nie posiadał żadnego oznaczenia, które wskazywałyby na opuszczenie drogi publicznej, w tym informującego, iż jest to droga wewnętrzna, albo strefa zamieszkania, egzaminowany nie miał żadnych podstaw do zaniechania stosowania przepisów ruchu drogowego przy manewrze zmiany kierunku ruchu. Nawet zatem gdyby założyć, że parking, na którym odbywał się manewr cofania ze skrętem w prawo, nie jest drogą publiczną, to nie ulega wątpliwości, że sygnalizacja taka była wymagana. O tym, czy kierowca pojazdu ma stosować się do przepisów ruchu drogowego decyduje bowiem nie status prawny miejsca, lecz określone znaki drogowe służące oznaczeniu miejsca, na którym porusza się pojazd. Z akt sprawy (sprawozdanie z postępowania wyjaśniającego z dnia [...] sierpnia 2009 r.) wynika, iż wjazd na parking nie był oznaczony ani jako droga wewnętrzna, ani jako strefa zamieszkania, nie było zatem żadnych podstaw - z punktu widzenia uczestnika ruchu drogowego - do twierdzenia, że na parkingu, gdzie odbywał się egzamin nie obowiązują przepisy ruchu drogowego nakazujące sygnalizowanie skrętu. Jeżeli tak, to nie można podzielić poglądu Sądu Wojewódzkiego, wyrażonego w końcowej części uzasadnienia wyroku, że o tym, czy kierujący pojazdem mechanicznym, a w tym przypadku osoba egzaminowana, znajduje się na drodze publicznej, czy też ją opuszcza, a w konsekwencji, czy obowiązują ją przepisy ruchu drogowego będzie decydowało sprawdzenie statusu określonego miejsca w ponowionym postępowaniu administracyjnym. Ponieważ właściciel parkingu nie wyłączył jednoznacznie publicznego charakteru takiego miejsca, nie można takiego miejsca uznać za "inne miejsce" poza drogą publiczną, a ze względu, że ruch pojazdów faktycznie się tam odbywa, istnieje możliwość zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu. Jeśli idzie o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego to nie został on wprawdzie trafnie uzasadniony, niemniej zauważyć trzeba, że uwzględnienie zarzutu procesowego ma również odniesienia do ocen prawnomaterialnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku. Sąd Wojewódzki nie zgodził się przede wszystkim z oceną SKO w Kielcach, że przepisy rozporządzenia nie określają, w którym miejscu zadanie parkowania ma być wykonane, czy na parkingu znajdującym się bezpośrednio przy ulicy zaliczanej do dróg publicznych, czy też na parkingu wydzielonym. Oceny tej Kolegium dokonało w związku z zarzutem skarżącego, że mógł on nie stosować się do zasad ruchu drogowego, ponieważ wiedział, że parking, na którym egzaminator polecił mu wykonać manewr parkowania, a następnie wyjazdu tyłem ze skrętem w prawo, należy do spółdzielni mieszkaniowej, a zatem nie stanowi drogi publicznej, a nadto, w jego ocenie, manewr ten nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub jego utrudnienia. Trafnie Sąd Wojewódzki przywołał treść § 24 ust. 2 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że egzamin praktyczny na prawo jazdy kat. B, o które ubiegał się M. S. obejmuje sprawdzenie m.in. umiejętności podstawowych elementów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo jazdy oraz umiejętności bezpiecznego panowania nad pojazdem - na placu manewrowym ośrodka egzaminowania oraz umiejętności jazdy w ruchu drogowym - na drogach publicznych. Trafnie też Sąd przytoczył § 9 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 5 do tego rozporządzenia zawierającego instrukcję przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy. Z analizy powyżej przytoczonych przepisów Sąd Wojewódzki wyprowadził końcowy wniosek, że oceniony negatywnie manewr wykonywany w czasie egzaminu praktycznego powinien odbywać się nie tylko w ruchu drogowym, ale i na drodze publicznej, a skoro brak było dowodu, iż przedmiotowy parking jest częścią drogi publicznej uzasadnia to wątpliwość, że naruszono przepisy prawa, a egzamin winien być unieważniony na podstawie art. 112 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zestawienia analizowanych przez Sąd Wojewódzki przepisów wynika jednak tylko tyle, że praktyczna część egzaminu powinna dawać podstawy do oceny umiejętności jazdy w ruchu drogowym odbywającym się na drogach publicznych, co nie oznacza, że przeprowadzenie czynności egzaminacyjnej (manewru cofania połączonego ze zmianą kierunku ruchu) na parkingu ogólnie dostępnym dla uczestników ruchu drogowego, naruszało zasadę przeprowadzenia egzaminu praktycznego na drogach publicznych. To, że w przepisie § 24 rozporządzenia wyodrębniono część egzaminu odbywającą się na placu manewrowym i drugą część na drogach publicznych służy tylko technicznemu podziałowi czynności egzaminacyjnych na takie, które należy przeprowadzić w miejscu niedostępnym dla innych uczestników ruchu i takie, które wymagają umiejętności poruszania się w zwyczajnym ruchu drogowym. Racją prawną takiej konstrukcji przepisu jest to, aby w pierwszym etapie umożliwić sprawdzenie, czy egzaminowany nabył umiejętności podstawowych elementów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo jazdy oraz umiejętności bezpiecznego panowania nad pojazdem, a zatem, czy w ogóle może podjąć próbę uczestniczenia w ruchu drogowym i dlatego tę cześć egzaminu przeprowadza się na placu manewrowym ośrodka egzaminowania. Część druga egzaminu praktycznego powinna odbywać się w ruchu drogowym, zgodnie z przepisami ruchu drogowego i techniką kierowania pojazdem. Użycie w treści przepisu pojęcia "na drogach publicznych" odczytywać zatem należy w kontekście celów, które chciał osiągnąć prawodawca, a mianowicie tego, iżby egzamin praktyczny dawał odpowiedź na pytanie, czy kandydat na kierowcę potrafi wykonywać zadane manewry w miejscach, gdzie odbywa się normalny ruch drogowy. Nie można zatem uznać za naruszenie przepisu prawa przeprowadzenie jednej z czynności egzaminacyjnych na parkingu ogólnie dostępnym, nawet gdyby okazało się, że nie jest on drogą publiczną. Okoliczność powszechnego dostępu do tego parkingu wynika z akt sprawy, załączonej dokumentacji fotograficznej i sprawozdania egzaminatora nadzorującego, który analizując dokumentację egzaminu, zasadnie uznał, że ze względu na położenie parkingu równoległe do ul L. i przejazdowe powiązanie z dwoma ulicami D. i W., a nadto oznaczenie trzema znakami drogowymi, tj. przy wjeździe zakaz wjazdu pojazdów pow. 2,5 t, a przy wyjeździe nakaz jazdy w lewo i ustąp pierwszeństwa, parking ten spełniał wszelkie warunki do sprawdzenia umiejętności kierowania pojazdem w ruchu drogowym, a taki jest właśnie cel egzaminu praktycznego. Odnosząc się zatem do przepisów rozporządzenia analizowanych przez Sąd Wojewódzki, w kontekście przesłanek wynikających z art. 112 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, nie tylko brak było podstaw do stwierdzenia, że egzamin praktyczny prowadzony był niezgodnie z przepisami, ale i że ustalenie okoliczności, że parking ten nie był ani drogą publiczną, ani strefą zamieszkania, może dać podstawę do jego unieważnienia. Dodać też należy, że, jak wspominano, podstawą materialną zaskarżonej decyzji, określającą jednocześnie przedmiot sprawy administracyjnej, był art. 112 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, w myśl którego marszałek województwa sprawujący nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych może przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami. Jak wskazuje treść powyższego przepisu możliwość unieważnienia egzaminu poprzedzić musi stwierdzenie, że egzamin ten prowadzony był niezgodnie z przepisami. Zadaniem organu administracji publicznej w takim postępowaniu nie jest co do zasady ocena, czy zdający egzamin popełnił błędy lecz to, czy w trakcie czynności egzaminacyjnych zostały naruszone przepisy prawa, które mogą stanowić podstawę do oceny, iż egzamin winien zostać unieważniony. Podkreślić też trzeba, że unieważnienie egzaminu na prawo jazdy uzależnione jest nie tylko od stwierdzenia naruszenia przepisu, ale i od oceny stopnia tego naruszenia, ponieważ ustawodawca pozostawił organowi nadzorującemu - przez użycie sformułowania "może przerwać lub unieważnić" - swobodę w zakresie oceny naruszenia prawa. Gdyby bowiem organ stwierdzający naruszenie prawa był związany takim stwierdzeniem, treść przepisu miałaby postać kategoryczną. Powyższe kwestie umknęły uwadze Sądu Wojewódzkiego, który skoncentrował analizę sprawy na innych poruszanych wcześniej okolicznościach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.