II SA/Bd 166/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2351, 2352 Kodeksu pracy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 105, poz. 869), rozporządzenie Ministra Zdrowia z 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. z 2002 r., Nr 132, poz. 1121). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] lipca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywoływane wykonywaniem pracy – zespół cieśni w obrębie nadgarstka u D. K. Decyzję wydano na podstawie orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z [...] października 2008 r., orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] kwietnia 2009 r. oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W trakcie postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w byłym miejscu pracy zawodowej D. K., tj. w biurze podawczym Sądu Rejonowego w [...] przy ul. [...] z udziałem zainteresowanych stron. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dokonał oceny narażenia zawodowego skarżącej ze sposobu wykonywania pracy. Ustalono, że jako osoba praworęczna wykonywała ona ruchy monotypowe w stawie nadgarstkowym prawym podczas stawiania prezentaty wagi 5 dkg (łączny czas 2 godziny) oraz otwierania i rozdzielania poczty. W ocenie pracodawcy nie ma możliwości określenia ile czasu zajmowało pracownikowi wykonywanie zadań wynikających z zakresu jego obowiązków, gdyż wpływ na efektywny czas pracy ma wiele czynników, m.in. dyspozycji pracownika w danym dniu, dzień tygodnia, ilość przyjmowanych interesantów, terminy ustawowe, wpisywanie poczty i jej ilość a nawet czynniki atmosferyczne. W podsumowaniu postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał, że warunki pracy stwarzały możliwość powstania u D. K. choroby zawodowej ze sposobu wykonywania pracy – zespołu cieśni nadgarstka. PPIS w [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o ocenę i wydanie opinii uzupełniającej. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Rozpoznano obustronny zespół cieśni nadgarstka jednakże badana skarżyła się na bóle kręgosłupa w odcinku C i Z-S od ok. 3 lat. Z tego powodu podjęła leczenie neurologiczne, ale już po ukończeniu pracy zawodowej. Z oceny narażenia zawodowego na stanowisku starszego woźnego sądowego wykonując różnorodne czynności biurowe, niemające jednak ruchów monotypowych z towarzyszącym dużym wysiłkiem dynamicznym mięśni, niewynikające z niefizjologicznego sposobu wykonywania pracy. Praca obciążała głownie prawą kończynę górną, a zespół cieśni nadgarstka występuje obustronnie. Schorzenie obwodowego układu nerwowego należy wiązać z ogólnym stanem zdrowia w przebiegu zmian w kręgosłupie szyjnym i lędźwiowym. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie biegłego lekarza sporządzającego orzeczenie lekarskie, a także o wyłączenie całej jednostki orzeczniczej – Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...]. Wniosek o wyłączenie biegłych został rozstrzygnięty postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], w którym oddalono wniosek o wyłączenie biegłego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przyjął, że pomiędzy osobami wydającymi orzeczenie lekarskie wpisanymi na listę biegłych Sądu Okręgowego w [...], a Sądem Rejonowym w [...], który w tej sprawie występuje jako pracodawca, nie występuje okoliczność przewidziana w art. 24 kpa w zw. z art. 84 § 2 kpa. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy. Przeprowadzono postępowanie dowodowe u pracodawcy, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy a organ I instancji uwzględnił wszystkie materiały dowodowe niezbędne do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej tj. dokładnie przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne oraz stosowne opinie lekarskie. Orzeczenie lekarskie wskazuje jednoznacznie na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zespołu cieśni nadgarstka wymienionego w poz. 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. Analiza czynności zawodowych D. K. wykazała, że zakres wykonywanych przez nią czynności był szeroki i różnorodny, nie miał charakteru ruchów monotypowych o dużej powtarzalności w stawach nadgarstkowych, powodujących w konsekwencji długotrwały ucisk na pnie nerwów obwodowych i wystąpienie cieśni, nie wymagał także długotrwałego utrzymywania kończyn górnych w pozycji opartej na łokciach. Organ II instancji podniósł, że przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w byłym miejscu pracy skarżącej, tj. biurze podawczym Sądu Rejonowego w [...] z udziałem zainteresowanych stron. Przygotowano dokumentację fotograficzną wraz ze szczegółowym opisem stanowiska pracy. Pracodawca przesłał wyniki badań natężenia oświetlenia w pomieszczeniu biura podawczego. Uzupełniający materiał przesłano do Instytutu Medycyny Pracy w [...]. Instytut Medycyny Pracy poinformował, że przesłany materiał dowodowy nie wnosi żadnych istotnych faktów do rozpatrywanych u badanej chorób zawodowych. Podtrzymano stanowisko o braku podstaw do rozpoznania przewlekłych chorób obwodowego układu nerwowego wywołanych sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu rowka nerwu łokciowego oraz zespołu cieśni nadgarstka. Na powyższą decyzję D. K. złożyła do tut. Sądu skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącej uchybiono podstawowym zasadom postępowania administracyjnego: zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie udziału stron, zasadzie kontroli społecznej i zasadzie uwzględnienia interesu społecznego. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej miało polegać na wielokrotnym sporządzaniu karty narażenia zawodowego, które nie uwzględniało obiektywnej ilości pracy, tj. brak ustalenia wpływów na podstawie wpływów poczty, na tendencyjnym zbieraniu materiałów dowodowych – wykonaniu zdjęcia tylko kilku pozwów, odmówiono wykazania rzeczywistej ilości poczty. Uchybienie art. 9 kpa polegało na braku szczegółowej informacji dotyczącej celowości kontroli (wymuszenie adnotacji, że nie wnosi uwag). Uchybienie zasadzie kontroli społecznej polegało na tym, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej przesłano równolegle do Państwowego Inspektora Pracy w [...] i brak jest reakcji tej Inspekcji. Uchybiono art. 24 § 1 pkt 4 kpa materiał - dowodowy na potrzeby dochodzenia zbierał lekarz prowadzący strony. Decyzje wydali, weryfikowali i utrzymali w mocy ci sami lekarze, tzn. byli sędziami we własnej sprawie. Brak jest merytorycznego uzasadnienia opinii oraz stanowiska medycyny pracy, bardzo krótkie, lakoniczne uzasadnienie opinii. Skarżąca zgłasza zastrzeżenia, co do sposobu badania lekarskiego, zarówno przez lekarza WOMP w [...] jak i lekarza Instytutu Medycyny Pracy w [...]. W opinii skarżącej organy wydały decyzję na podstawie opinii dotkniętych wadami (art. 24 § 1 pkt 4 i 5 kpa) co powoduje nieważność postępowania o wznowienie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie obszernie odnosząc się do okoliczności faktycznych i zarzutów skarżącej uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą stwierdzenia choroby zawodowej, organ II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę w niniejszej sprawie ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, natomiast nie jest uprawniony do poddania merytorycznej ocenie rozpoznania dokonanego przez uprawnione jednostki medycyny pracy. Celem prowadzonego postępowania było ustalenie, czy schorzenie w postaci przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywoływane sposobem wykonywania pracy – zespół cieśni nadgarstków prawego i lewego, na które cierpi skarżąca może być zakwalifikowane jako choroba zawodowa. Punktem wyjścia dla rozważań uzasadniających słuszność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia uczynić należy art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r., Nr 21 poz. 94 ze zm.), stosownie do którego za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235²). Definicja prawna choroby zawodowej składa się, więc z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98, publ. OSNP 1999/6/192 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 1998r., I SA 786/98, System Informacji Prawnej Lex nr 45 835). Wykaz chorób zawodowych oraz sposób postępowania w sprawie stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej określa obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, którego przepisy stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 3 lipca 2009 r. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że u skarżącej wystąpiła przewlekła choroba obwodowego układu nerwowego – zespołu cieśni nadgarstków prawego i lewego, który jest chorobą ujętą w wymienionym wykazie chorób zawodowych w poz. 20 pkt 1. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie było w dalszej kolejności ustalenie, czy zaistniała kolejna przesłanka wymagana do zakwalifikowania choroby jako zawodowej, a mianowicie, czy w środowisku pracy występowały czynniki narażenia zawodowego oraz czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy chorobą, a tymi czynnikami. Dla uznania, czy dana jednostka chorobowa na charakter zawodowy konieczne jest, zatem ustalenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą, a działaniem czynnika szkodliwego. Innymi słowy, na podstawie cytowanych przepisów nie można automatycznie uznać, że w każdym przypadku wystąpienia choroby wymienionej w wykazie i działania czynnika szkodliwego, należy zakwalifikować schorzenie jako chorobę zawodową. Takie domniemanie wystąpi tylko wtedy, gdy choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynnika szkodliwego. Na to wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "jeżeli została spowodowana". Wskazany związek nie jest, więc powiązany wyłącznie przez wystąpienie choroby zawartej w wykazie z wystąpieniem czynnika szkodliwego w środowisku pracy. Związek przyczynowy zachodzi tylko wtedy, gdy dana przyczyna normalnie powoduje określony skutek. Przechodząc od tych wyjaśnień na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że podstawową przeszkodą do zakwalifikowania schorzenia jako choroby zawodowej okazał się brak związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem u skarżącej przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego – zespołu cieśni nadgarstków prawego i lewego, a działaniem szkodliwego czynnika – sposobem wykonywania pracy (skarżąca jako osoba praworęczna wykonywała ruchy monotypowe w stawie nadgarstkowym prawym w ciągu dnia pracy podczas stawiania prezentaty wagi 5 dkg oraz otwierania i rozdzielania poczty). Z orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wynika bowiem, że skarżąca w trakcie pracy na stanowisku starszego woźnego sądowego wykonywała w ciągu dnia pracy szereg różnorodnych czynności w zakresie kończyn górnych. Jednak z analizy charakterystyki dnia pracy nie wynikają czynności monotypowe w zakresie stawów nadgarstkowych wymagające użycia dużego wysiłku dynamicznego mięśni przy ograniczonej możliwości wypoczynku, ani wymuszona pozycja ciała. Ponadto jak podkreślono w orzeczeniu lekarskim z analizy całokształtu obrazu klinicznego, narażenia zawodowego, braku poprawy w dolegliwościach pomimo zaprzestania pracy w narażeniu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i wskazuje na inny pozazawodowy czynnik etiologiczny. Z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wynika bowiem, że analiza czynności zawodowych skarżącej wykazała, iż zakres czynności był szeroki i różnorodny, nie miał charakteru ruchów monotypowych o dużej powtarzalności w stawach nadgarstkowych, powodujących w konsekwencji długotrwały ucisk na pnie nerwów obwodowych i wystąpienie cieśni, nie wymagał także długotrwałego utrzymywania kończyn górnych w pozycji opartej na łokciach. Ponadto jak wynika z niniejszego orzeczenia pewien wpływ na przebieg kliniczny i dolegliwości ze strony kończyn górnych mają zmiany zwyrodnieniowe w odcinku szyjnym i lędźwiowym kręgosłupa. Sąd nie dopatrzył się w tym ustaleniu wadliwości stanowiącej podstawę do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia, na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Orzeczenia lekarskie wydane przez jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych wiążą inspektorów sanitarnych, którzy nie są uprawnieni do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (por. wyrok NSA z 9 lipca 1998 r. w sprawie II SA 634/98, wyrok NSA z 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97 – ONSA z 1998 r., Nr 4, poz. 150). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, dysponując jednoznacznymi opiniami lekarskimi w zakresie rozpoznanego u skarżącej schorzenia nie mógł tego schorzenia uznać za chorobę zawodową i to niezależnie od tego, czy w środowisku pracy występował czynnik narażenia zawodowego. Z tego też względu nie mogą być uznane za zasadne zarzuty skarżącej odnośnie wadliwej oceny zagrożenia zawodowego i wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że rozpoznanie kliniczne choroby występującej u skarżącej uczynione zostało w specjalistycznej jednostce służby zdrowia i potwierdzone badaniem histologicznym. Organy nie kwestionowały faktu wystąpienia u skarżącej choroby w postaci przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy – zespołu cieśni nadgarstków prawego i lewego. W tych okolicznościach zarzuty D. K. dotyczące jednostek służby zdrowia wykonujących badania dla stwierdzenia stanu zdrowia skarżącej nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty uznać należy za niezasadne. Omyłkowo wpisane dane dotyczące wieku badanej stanowią jedynie drobny błąd, który nie miał wpływu na całościową ocenę merytoryczną orzeczenia lekarskiego. Ponadto zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 105, poz. 869) właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydawanych na podstawie art. 9 ust.3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tj. Dz.U.z 2004 r., Nr 125, poz. 1317 z późn. zm.), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. W jednostce orzeczniczej I stopnia orzeczenia lekarskie w przedmiocie choroby zawodowej skarżącej wydała dr n. med. M. K. - specjalista medycyny przemysłowej, natomiast w Instytucie Medycyny Pracy dr n. med. D. Ś. M. - specjalista "chorób wewnętrznych oraz specjalista medycyny pracy. Niezasadny jest więc zarzut D. K., że "decyzję wydali, weryfikowali i utrzymali w mocy ci sami lekarze". Również w ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw do poddania w wątpliwość stanowiska Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy [...], które po kilkukrotnej analizie narażenia zawodowego, przebiegu i obrazu klinicznego choroby oraz wyników przeprowadzonych badań, nie rozpoznały u badanej zawodowej etiologii zespołu cieśni nadgarstka. Ponadto zdaniem Sądu również przedstawione opinie lekarskie w sposób wyczerpujący uzasadniają stanowiska jednostek orzeczniczych zarówno I, jak i II stopnia. Również w ocenie Sądu za niesłuszne należy uznać zarzuty D. K. dotyczące pobieżnego i tendencyjnego sposobu zbierania materiału dowodowego przez organy I i II instancji bowiem z akt sprawy wynika, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w biurze podawczym Sądu Rejonowego w [...] z udziałem zainteresowanych stron. Do sporządzonej karty oceny narażenia zawodowego zainteresowane strony nie wniosły uwag, co do przedstawionej treści. Sąd uznał również za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący braku reakcji ze strony Państwowej Inspekcji Pracy w [...] na przekraczanie norm pracy, gdyż zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 105, poz. 869) właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny ma obowiązek jedynie przesłania decyzji właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy. Organ Państwowej Inspekcji Pracy nie jest natomiast właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie chorób zawodowych, bowiem jest to wyłączna kompetencja inspekcji sanitarnych. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie poprzedzone zostało prawidłowo dokonaną oceną zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także orzeczeń lekarskich wydanych przez właściwe jednostki medyczne. Wyniki przeprowadzonych badań i konsultacji wykluczające związek przyczynowy między zaistniałym schorzeniem a wykonywaną pracą zawodową są jednoznaczne i wiążą organ orzekający w sprawie. Przyczyną wydania orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej był brak związku przyczynowego między wykonywaną pracą zawodową a zaistniałym schorzeniem, w związku z czym organ inspekcji sanitarnej nie mógł uznać schorzenia skarżącej za chorobę zawodową i słusznie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.