IV SA/Wa 167/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S. z dnia [...] września 2010 roku, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 roku, mocą której umorzono postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,91 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie Z., na terenie gminy S., przewidzianych na cele nierolnicze w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z.: teren "E" - obszar położony w południowo-zachodniej części obrębu Z. , orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,91 ha wskazanych gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Burmistrz S., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych i leśnych, pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. wystąpił do niego z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,91 ha gruntów rolnych klas I—III, położonych na terenie gminy S., w obrębie Z. , przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku, zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku. Minister decyzją z dnia [...] września 2010 roku, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe uznając, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne były już przedmiotem wniosku Burmistrza S. (wówczas - Wójta Gminy S.) z dnia [...] października 2008 roku, skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] Organ I instancji uznał zatem tożsamość spraw. Organ II instancji, rozpatrując wniosek Burmistrza S. z dnia 23 września 2010 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 roku, uznając, że w przypadku, gdy mamy do czynienia z innym przedmiotem wniosku, w tym przypadku - inną powierzchnią gruntów wnioskowanych do zmiany przeznaczenia, nie można uznać sprawy za tożsamą. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie wskazując, że w związku z tym, iż grunty rolne klas II-III, o powierzchni 41,91 ha, tworzą rozległy i zwarty kompleks szczególnie urodzajnych gleb (zdecydowana przewaga gleb klasy II), położony w znacznej odległości od istniejącej zabudowy wsi Z. , a ponadto w obrębie tym znajdują się znaczne tereny posiadające już zgodę na zmianę przeznaczenia, które nie zostały jeszcze zainwestowane (wynika to wyraźnie z załączników graficznych do wniosku) nie można było orzec zgodnie z wnioskiem Burmistrza S. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina S., reprezentowana przez Burmistrza, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: - art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli, - art. 8 Kpa powodując ograniczenie zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 166 Konstytucji RP ograniczając w znaczący sposób prawa przyznane gminie z zakresie możliwości realizacji zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Z. nie są typową wsią o profilu rolniczym, tylko podmiejską sypialnią W., a wnioskowane do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia grunty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zabudowań mieszkalnych. Grunty te nie stanowią również zwartego kompleksu gleb, gdyż stanowią obszar prawie trzydziestu działek o różnych kształtach i rozmiarach. Ponadto zdaniem skarżącego, Marszałek Województwa [...] i [...] Izba Rolnicza mogą najwłaściwiej ocenić specyfikę danego terenu, a nie Minister. Skarżący zaznaczył, że podmioty te pozytywnie zaopiniowały wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ponadto, zdaniem skarżącego, Minister poprzez swoją decyzję ograniczył gminie możliwość decydowania o zakresie i kierunkach jej rozwoju przestrzennego na obszarze miejscowości Z. . W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, także z innych przyczyn niż w niej podniesionych. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. Nr 121, poz. 1266) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgoda następuje w formie decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego, dlatego, zdaniem Sądu, stosować należy przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, również art. 28 Kpa, który określa strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd kontrolując niniejszą sprawę prezentuje pogląd, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych mają również właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem, bowiem takie postępowanie dotyczy ich interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w chwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), wskazał, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 Kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwości ich zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. II OSK 378/09). Wobec tego zdaniem Sądu w prowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był zagwarantować właścicielom i użytkownikom wieczystych działek objętych wnioskiem Burmistrza S. z dnia 7 czerwca 2010 r. w obrębie Z. , czynny udział w postępowaniu oraz zagwarantować stroną przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 Kpa). Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 7 i 8 Kpa. Skoro, jak już wcześniej wywiedziono, Minister prowadzi własne postępowanie administracyjne to powinien przeprowadzić postępowania dowodowe i odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Orzekając bowiem w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych Minister działa na zasadzie uznania administracyjnego. Takie zaś decyzje wymagają szczegółowego uzasadnienia, w celu przekonania strony, że takie rozstrzygnięcie jest słuszne i nie jest dowolne. Burmistrz S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł wiele okoliczności, m.in. pozytywnego zaopiniowania miejscowego planu przez Izbę Rolniczą i Marszałka Województwa [...], bardzo dobrego położenia gminy, posiadanej infrastruktury technicznej, okoliczność, że teren objęty zmianą miejscowego planu znajduje się na obszarze wolnym od zagrożenia zalania wodami powodziowymi, okoliczność, że wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren nie znajduje się w otwartej przestrzeni produkcyjnej i jest w części zabudowany zabudową pseudo zagrodową. Żadna z tych okoliczności nie została zbadana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nieodpowiadające wymogom o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 166 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi bowiem wskazówkę kierowaną do ustawodawcy, w zakresie dokonywania podziału zadań własnych i zadań zleconych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i nie znajduje bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu Minister trafnie uchylił swoją decyzję wydaną w Instancji, bowiem nie można było uznać, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne były już przedmiotem wniosku Burmistrza S. (wówczas - Wójta Gminy S.) z dnia 2 października 2008 roku, skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] , czyli że zachodziła tożsamość spraw. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez Ministra zarówno w I jak i II instancji doszło do naruszenia przepisów art. 28, art. 10 Kpa, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto Minister orzekając w II instancji naruszył przepisy art. 7, 77, 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.