II GSK 31/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 632/11 w sprawie ze skargi H. J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę H.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu G. w O. przyznał skarżącemu rentę strukturalną od 11 maja 2006 r. do 11 kwietnia 2016 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. stwierdził nieważność decyzji przyznającej H.W. rentę strukturalną wyjaśniając, że została ona wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem § 4 ust. 4 i § 20 ust. 4, § 6 ust.1 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 4, § 20 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., ponieważ w dniu składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej skarżący nie był właścicielem co najmniej 1 ha użytków rolnych, przysługiwało mu jedynie prawo współwłasności w ¾ części gruntów zadeklarowanych we wniosku z osobą inną niż współmałżonek. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Powiatu G w O odmówił skarżącemu przyznania renty strukturalnej. W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 34.174,80 zł. Zdaniem organu fakt, że decyzja na mocy której skarżący nabył uprawnienie do renty strukturalnej wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zaś po ustaleniu tej okoliczności przez organ wyższego stopnia – wycofana z obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych powoduje, że całość środków wypłaconych skarżącemu na mocy wadliwego rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatu G ARiMR podlega zwrotowi w wysokości 34.174,80 zł. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę zwrócił uwagę, że organ ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności uznał, że wydanie takiej decyzji nie jest uzależnione od przyczyny, z powodu której nastąpiła wypłata nienależnego świadczenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 wyraźnie stanowi, iż o zwrocie nienależnie pobranych płatności może decydować również przyczyna, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Sąd I instancji przypomniał, że z decyzji stwierdzającej nieważność, na której ustalenia powołuje się organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wynika, iż H W złożył w dniu 10 listopada 2005 r. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. We wniosku tym wskazał dwa zasadnicze fakty, tj. okoliczność, iż jest udziałowcem w ¾ części działek o łącznej powierzchni użytków rolnych 4,1925 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, oraz że jest kawalerem. Organ przyjmując m.in. te twierdzenie w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał postanowienie stwierdzające, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do uzyskania renty strukturalnej określone w § 4 pkt 1-3, pkt 6 i 7, § 11 i § 20 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 kwietnia 2004 r. Powyższe postanowienie organu było podstawą do dokonania przez wnioskodawcę czynności cywilnoprawnej – darowizny posiadanych przez niego udziałów nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Przedłożona organowi umowa darowizny, dała podstawę do wydania decyzji przyznającej rentę strukturalną. Zatem nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący informował organ o stanie faktycznym i prawnym odnoszącym się do gospodarstwa rolnego, które chciał przekazać bratankowi. To organ prawidłowo ustalając stan faktyczny zastosował nieprawidłowo przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. dotyczące przyznania renty strukturalnej. Nie może być mowy o tym, że błąd organu mógł być wykryty przez rolnika skoro przyznano mu rentę w stanie faktycznym przez niego przedstawionym. Oczywisty błąd organu przyznającego rentę doprowadził do wypłaty świadczenia, które po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności i przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego i dokonaniu odmowy przyznania tej renty, stało się świadczeniem nienależnym. Zdaniem Sądu w tych warunkach powinno nastąpić uznanie błędu organu i odniesienie się do treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czego w sprawie nie dokonano. Błąd organu nie był wynikiem nieprawidłowych działań skarżącego, nie dotyczył elementu stanu faktycznego związanego z obliczaniem danej płatności, skarżący nie miał na niego wpływu i nie mógł go zauważyć skoro przedstawiał okoliczności zgodnie z prawdą, a te okoliczności posłużyły za podstawę wydania decyzji pozytywnej dla niego. W ocenie Sądu I instancji organ naruszył art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez brak jego zastosowania. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust.4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać, że skarżący nie mógł wykryć błędu bowiem przedstawiał okoliczności zgodnie z prawdą, a te okoliczności posłużyły za podstawę wydania decyzji pozytywnej dla niego; 2) przepisów prawa procesowego - art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., art.133 p.p.s.a, art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie przez sąd postanowienia z 28 grudnia 2005 r. w przedmiocie spełnienia warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej, w którym zawarto wyraźne wskazanie, jaki rodzaj współwłasności przekazywanego gospodarstwa w sprawie o przyznanie renty strukturalnej jest brany pod uwagę, co pozwala stwierdzić, że skarżący mógł wykryć błąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Wskazane przepisy art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., są przepisami o charakterze w istocie ustrojowym. które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Za nieznajdujący oparcia w stanie sprawy należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez ten Sąd postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie spełnienia warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej, w którym zawarto wyraźne wskazanie, jaki rodzaj współwłasności gospodarstwa jest brany pod uwagę, co zdaniem skarżącego organu "pozwala stwierdzić, że skarżący mógł wykryć błąd". Po pierwsze należy zwrócić uwagę, iż art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (trzech paragrafów), a kasator nie wskazał który paragraf uważa za naruszony przez WSA. Z uzasadnienia tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie wywieźć, iż chodzi o § 1 zd. 1 tego przepisu, który stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2." W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu – wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i wbrew twierdzeniom kasatora nie pominął postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r., dokonując jego oceny. Fakt, iż tej oceny skarżący kasacyjnie nie podziela nie czyni uzasadnionym zarzutu naruszenia przez WSA wskazanego przepisu. Nie można także zaakceptować zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ponieważ tych przepisów Sąd ten nie stosował. Należy zaakcentować, iż WSA w zaskarżonym wyroku uznał, że organ naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 przez brak jego zastosowania. Zdaniem WSA naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji Sąd I instancji uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a., co należy uznać za prawidłowe. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – skarżący wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia przez WSA, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać, że skarżący nie mógł wykryć błędu bowiem przedstawiał okoliczności zgodnie z prawdą, a te okoliczności posłużyły za podstawę wydania decyzji pozytywnej dla niego. Zdaniem skarżącego organu najistotniejszą kwestią, która umknęła uwadze Sądu było pominięcie postanowienia organu z [...] grudnia 2005 r. (k. 14 akt adm.), które "mimo że jest oczywiście błędne, to w pkt 5 pouczenia precyzyjnie wskazuje, w jaki sposób należy spełnić warunek przekazania gospodarstwa. W treści wyraźnie przywołano, jakie formy własności mogą być brane pod uwagę przy przekazaniu gospodarstwa. Nadmienić trzeba, że przedmiotowy zapis jest dokładnym odzwierciedleniem § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. W konsekwencji należy powiedzieć, że otrzymując przedmiotowe postanowienie skarżący powinien zauważyć, że nie spełnia podstawowego warunku dotyczącego formy własności gospodarstwa, a organ wydając postanowienie popełnił błąd w świetle deklaracji współwłasności gospodarstwa." (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w tej sprawie właściwie zastosował do ustalonego, stanu faktycznego, wskazany przepis prawa materialnego, podnosząc, iż nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący informował organ o stanie faktycznym i prawnym odnoszącym się do gospodarstwa rolnego, które chciał przekazać bratankowi. "To organ prawidłowo ustalając stan faktyczny zastosował nieprawidłowo przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. dotyczące przyznania renty strukturalnej. Nie może być mowy o tym, że błąd organu mógł być wykryty przez rolnika, skoro przyznano mu rentę w stanie faktycznym przez niego przedstawionym" (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Niewątpliwie dla rolnika, który nie ma obowiązku znać przepisów prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, który w przeciwieństwie do pracownika organu nie jest profesjonalistą, w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. najważniejsza była sentencja, z której wynikało, iż organ stwierdza, że spełnia on warunki uzyskania renty strukturalnej. Wobec korzystnego rozstrzygnięcia rolnik mógł nie przeczytać nawet pouczenia, na które powołuje się organ. Zatem rację ma Sąd I instancji, iż w takiej sytuacji powinno nastąpić uznanie swego błędu przez organ i odniesienie się do treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czego w sprawie tej organ nieprawidłowo nie uczynił. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.