I SA/Wa 44/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz M. S.A. z siedzibą w W. za prawo własności nieruchomości niezabudowanej, położonej w W., w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę [...] Trasy [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" w W. i zobowiązującą Prezydenta W. do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie [...] Trasy [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" w W. m. in. na dz. ew. nr [...], należącej do skarżącego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz byłego właściciela – M. S.A. z siedzibą w W., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, a także termin do jego wypłaty. W uzasadnieniu wskazał, że odszkodowanie ustalono w oparciu o sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania przez T. R. operat szacunkowy z dnia 23 listopada 2009 r., w którym analizie poddano transakcje nieruchomościami na rynku lokalnym, w oparciu o ustalone cechy, wpływające na ceny nieruchomości oraz próbkę reprezentatywną transakcji porównawczych. Na tej podstawie rzeczoznawca ustalił wartość rynkową nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ponieważ działka jest przeznaczona na cel publiczny – budowę [...] Trasy [...], przy jej wycenie dokonano analizy transakcji z przeznaczeniem pod inwestycje drogowe. Wartość rynkową określono na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Mając powyższe na uwadze organ uznał, że operat sporządzony został prawidłowo, a tym samym stanowi wiarygodny dowód w sprawie, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie. Organ wskazał ponadto, że brak jest podstaw do powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT. Po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na terenie [...] aktualnie brak jest transakcji gruntami o podobnym przeznaczeniu jak nieruchomość wyceniana, w związku z czym obszar rynku rozszerzono o zachodnie dzielnice W.: [...], w których realizowano wykup gruntów pod drogę [...] oraz autostradę [...]. Do końcowej analizy rzeczoznawca przyjął 17 nieruchomości, których ceny transakcyjne uzyskane za 1 m2 gruntu wyniosły od [...] zł do [...] zł. Jako cechy rynkowe nieruchomości rzeczoznawca wskazał: jej lokalizację, stan zagospodarowania gruntów przyległych, wielkość działki oraz klasę drogi. Na tej podstawie cenę 1 m2 gruntu określono na kwotę [...] zł, co dało łącznie kwotę [...] zł. Wartość naniesień budowlanych oceniono na kwotę [...] zł. Ostateczna wartość nieruchomości wyniosła zatem [...] zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naliczania podatku VAT organ wskazał, że podatek ten powinien być traktowany jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki powinny być zatem jednymi z kosztów zawarcia transakcji, który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa nieruchomości może być traktowana wyłącznie jak wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Tylko taka sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości, bowiem z tego powodu wartość ta nie rośnie i gdyby wygasłe prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np. umowy sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nią więcej niż wartość rynkowa, tylko dlatego, że zbywca jest podatnikiem VAT. Podatek ten jest cenotwórczy i gdyby wartość nieruchomości odnieść do jej ceny, to powinna ona zawierać już w sobie podatek VAT. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła Spółka M. S.A., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogi publiczne nie powinno uwzględniać podatku VAT oraz art. 7 i 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że osoba, która zostaje wywłaszczona nie może ponieść straty materialnej z tego powodu, że jej nieruchomość została wywłaszczona. Wobec powyższego ustalenie odszkodowania bez uwzględnienia podatku VAT – z uwagi na to że skarżąca Spółka ma obowiązek jego zapłaty – narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Wydanie przez organ decyzji z naruszeniem ww. zasady słusznego odszkodowania naruszyło zasadę praworządności działania organu oraz wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek zbadania wszelkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia należnej kwoty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli, sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Sąd akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W aspekcie oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przedmiotem sporu jest wyłącznie kwestia powiększenia lub nie, kwoty ustalonego odszkodowania o podatek VAT. Niniejsza sprawa dotyczy legalności decyzji odszkodowawczej, tak więc poza materią przedmiotowej sprawy pozostają wszelkie kwestie związane z tym czy, kiedy i w jakiej wysokości powstać by miało zobowiązanie podatkowe. Skarżący nie kwestionuje ustalenia wartości nieruchomości. Jednak sąd kontrolując legalność decyzji Ministra Infrastruktury we wszystkich aspektach stwierdza, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, w żadnym razie nie ma podstaw do podważania legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Prawidłowo jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę T. R. z dnia 23 listopada 2009 r. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym postępowaniem, a skarżący zapoznał się z całym materiałem dowodowym, którego nie kwestionował również w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego. Wobec powyższych stwierdzeń jedynie na marginesie rozważań wypada dodać, że ustalenie odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") mającego zasadnicze znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Mimo, że przywołany zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być tożsame. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody, których poziom przyjmowany jest bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Sąd nie podziela za to zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 22% wartości utraconych praw, z tego powodu, że obowiązek odprowadzenia takiego podatku przez skarżącego od odszkodowania (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług) spowoduje spadek jego wartości. W ocenie sądu takie stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej z 2003 r.). Zgodzić należy się z organem II instancji, że obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie i gdyby wygasłe prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np. umowy sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nią więcej niż wartość rynkowa, tylko dlatego, że zbywca jest podatnikiem VAT. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącego związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Dlatego sąd nie podziela zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 22%. De lege lata organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej nie przewidują. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z 2003 r.). Z określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne. Podkreślenia również wymaga, fakt że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Reasumując - brak jest jakichkolwiek podstaw w oparciu o obowiązujące przepisy prawa do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości. Nie jest rolą sądu administracyjnego rozstrzyganie w zakresie zasadności powiększania tej kwoty o należne podatki. Tak postawiona kwestia może być traktowana jako postulat delege ferenda, który należałoby skierować do ustawodawcy. Dlatego w obecnym stanie prawnym nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 134 ugn czy art. 18 specustawy drogowej, co podnosi skarżący. W żadnej mierze nie jest naruszona zasada równości, ponieważ wszystkie podmioty będące podatnikiem VAT są w takiej samej sytuacji. Ci natomiast, którzy tym podatkiem nie są objęci nie ponoszą go. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.