I OSK 1252/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 15/11 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2011 r., I SAB/Wa 15/11 zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do wydania aktu administracyjnego w wyniku rozpoznania wniosku M. Z. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że warunkiem skutecznego dochodzenia praw wynikających z treści przepisów wyznaczających organom administracji maksymalne terminy załatwiania spraw jest zachowanie trybu wskazanego w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony. W dniu 08.02.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o umorzeniu postępowania wywołanego wcześniejszą skargą M. Z., wobec wydania przez Prezydenta miasta Warszawy oczekiwanej decyzji w dniu [...].12.2007 r. Następnie decyzja ta został uchylona mocą decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...].07.2008 r. Po tej dacie, jak wynika z akt postępowania, w sprawie nie były podejmowane czynności zmierzające bezpośrednio do jej merytorycznego zakończenia. Oprócz wniosków strony o załatwienie sprawy akta zawierają jedynie pojedynczą korespondencję dotyczącą wyrysu mapy działki [...], wniosku o założenie księgi wieczystej oraz prośby o informację o dostępie do drogi publicznej w związku z planowanym podziałem. W związku z powyższym, w wyniku interwencji skarżącego z dnia 20.08.2010r. Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Prezydentowi miasta stołecznego Warszawy kolejny termin wydania decyzji w sprawie do dnia 30.11.2010 r. Także i ten termin nie został dotrzymany, co spowodowało wniesienie skargi w sprawie niniejszej. Analiza wskazanych dat i podejmowanych przez organ w tym czasie, czynności prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona. Wskazane wyżej przepisy zawierają regulacje, których celem jest zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwiania spraw. Zarówno termin miesięczny i dwumiesięczny dla organu pierwszej instancji, jak i termin miesięczny dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.) należy traktować jako terminy maksymalne, a nie podstawowe. Do wskazanych terminów jednakże nie wlicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wtedy, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, a ponadto, kiedy nie dokonuje czynności, od których zależy merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż rozpoznanie wniosku dekretowego "odżyło" w dniu [...].03.2000 r. kiedy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Warszawy z [...].07.1969 r. o odmowie przyznania poprzednikowi prawnemu M. Z., prawa własności czasowej gruntu. Upływ czasu do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie pozostawia wątpliwości co do jednoznacznie negatywnej oceny sprawności postępowania prowadzonego przez Prezydenta miasta Warszawy. Nawet przy założeniu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i wymaga przeprowadzenia szeregu postępowań wpadkowych, upływ ponad 11 lat, musi być jednoznacznie oceniony jako drastyczne naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza, że niemożność skompletowania akt, uzupełnienia niezbędnej dokumentacji czy zgromadzenia dowodów dostępnych organowi lub też możliwych do przeprowadzenia przez organ, nie usprawiedliwia bezczynności organu, ale jest właściwie jedną z jej przyczyn. Samo korespondowanie z organami z prośbą o nadesłanie pojedynczych dokumentów lub informacji, i to z częstotliwością raz na parę miesięcy, jest dowodem lekceważenia zasady przewidzianej w art. 7 k.p.a., nakładającej obowiązek podejmowania wszelkich kroków i czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, prowadzącego w rezultacie do niezałatwienia sprawy, a tym samym pozostawania w bezczynności. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Prezydenta m. st. Warszawy skargą kasacyjną z 3 czerwca 2011 r. Sądowi zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1) art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bez wydanej decyzji podziałowej działki ewidencyjnej nr [...], położonej w Warszawie przy ul. [...], o powierzchni 220,70 m2 możliwe jest rozpoznanie wniosku skierowanego do jej części, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieuwzględnienie prejudycjalności postępowania podziałowego nieruchomości przed postępowaniem właściwym rozpoznającym wniosek, 3) art. 145 § 1 ppsa poprzez uznanie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny uzasadniający merytoryczne rozpatrzenie wniosku bez zakończonego postępowania podziałowego nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2011 r., I SAB/Wa 15/11 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Jednocześnie w trybie art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.: 1) postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2011 r., Nr [...] zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne oraz 2) postanowienia Wojewody Mazowieckiego Nr [...], znak [...] utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżony wyrok zapadł, pomimo wyjaśnień Prezydenta Miasta Stołecznego w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2011 r. co do braku bezczynności. Ponieważ wniosek dekretowy dotyczył części działki nr [...] w obrębie [...] położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. Nr [...] do czasu podziału geodezyjnego działki i wydzielenia z niej nieruchomości w granicach hip. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z [...].02.2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Jako uzasadnienie czynności zawieszenia postępowania zostało podane zagadnienie wstępne postępowania podziałowego do merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że wniesiona skarga na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie z wniosku M. Z. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Stwierdził, że nawet przy założeniu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i wymaga przeprowadzenia szeregu postępowań wpadkowych, upływ ponad 11 lat musi być jednoznacznie oceniony jako drastyczne naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podnoszona argumentacja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o prejudycjalności postępowania w przedmiocie geodezyjnego podziału nieruchomości, celem wydzielenia nieruchomości dekretowej, dla rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W dniu [...].04.2011 r. rozpatrzone zostało zażalenie M. Z. na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z [...].02.2011 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...] stanowiącej część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] do czasu zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie podziału geodezyjnego działki ewid. nr [...] z obrębu [...] i wydzielenia z niej nieruchomości w granicach hip. nr [...]. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z [...].04.2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda Mazowiecki stwierdził prejudycjalność postępowania podziałowego w stosunku do merytorycznego w sprawie. W ocenie Wojewody Mazowieckiego organ I instancji słusznie zawiesił postępowanie z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania w sprawie podziału działki nr [...] z obrębu [...] i wydzielenia nieruchomości hipotecznej objętej wnioskiem. Wojewoda Mazowiecki stwierdził zatem, że postępowanie podziałowe ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a zatem warunkuje merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej. Podniósł, iż związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tzn. nie przekazał sądowi akt sprawy wraz ze skargę i odpowiedzią na wniesioną skargę. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne - wyr. NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04, LEX nr 173085. Obejmują one również zebrany przez sąd materiał dowodowy i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 w związku z art. 160 – wyr. NSA z 8 grudnia 2006 r., II FSK 1113/05, Lex nr 261997. Warto zauważyć, że dołączone do akt głównych akta administracyjne odgrywają podstawową rolę w kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 56. Jest to logiczna konsekwencja zasady, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu lub czynności wedle stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą ich wydania. Mówiąc innymi słowy, dołączone do akt głównych akta administracyjne pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęty w toku postępowania przed organem administracji publicznej stan faktyczny znajduje w nich uzasadnienie. Jedynie w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka (jest to wyjątek), biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy – por. np. wyr. NSA z 6 października 2000 r., IV SA 105/00 (niepubl.). Nie ulega wszakże wątpliwości, że i w tym przypadku sąd obowiązany jest przyjąć stan faktyczny sprawy, który wynika z posiadanych przez niego akt. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, nie poinformował on Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...] stanowiącej część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] do czasu zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie podziału geodezyjnego działki. Nie ma o tym wzmianki, ani w odpowiedzi na skargę, ani w protokole z rozprawy sądowej w dniu 21 kwietnia 2011 r. Postanowienia, jakie zapadły w tej kwestii incydentalnej, tj. zarówno postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2011 r., Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne, jak i postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...].04.2011 r. Nr [...], znak [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji nie zostały załączone do akt sądowych sprawy. Nie ma też w nich pisma strony skarżącej kasacyjnie, w którym informowałaby ona Sąd o zawieszeniu postępowania. W tym stanie rzeczy, ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest adekwatna do stanu faktycznego, jaki Sąd ten obowiązany był przyjąć na podstawie posiadanych akt sprawy. W konsekwencji nie można więc temu Sądowi zasadnie zarzucić naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ponieważ z powodu zaniedbania organu administracji publicznej nie miał on wiedzy, że w rozpoznawanej sprawie zaszły jakieś nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.