I OSK 1922/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 398/11 w sprawie ze skargi S. T. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od S. T. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r., III SA/Kr 398/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę S. T. i uchylił akt Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W sprawie, skarżący objęty listą mieszkaniową, pismem z [...] stycznia 2011 r., Nr [...] został poinformowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, że odstępuje on od realizacji wniosku w sprawie mieszkaniowej, gdyż przeprowadzona kontrola jego zgodności z obowiązującymi wymogami wynikającymi z prawa miejscowego wykazała, że wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 0,34 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,04 ha, położonych w miejscowości W., Gmina C. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 850 poz. 5589 ze zm.), za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że zgodnie z § 20 ust. 5 ww. uchwały, złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku. Organ stwierdził, że fakt posiadania ww. nieruchomości pozostaje w sprzeczności z podpisanym przez S. T. 22 lutego 2010 r. oświadczeniem, że nie posiada on jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, budynku lub innej nieruchomości (w tym także niezabudowanej działki). W związku z powyższym, Prezydent Miasta Krakowa oświadczył, że zarządzeniem z [...] grudnia 2010 r., Nr [...] skarżący został skreślony z ostatecznej listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków z tytułu utraty tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu. W skardze z 14 marca 2011 r. S. T. wniósł o uchylenie aktu Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r., Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu stanowi akt z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. i uznał, że organ dokonał wadliwej wykładni § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. przyjmując, że skarżący nie jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych ze względu na bycie właścicielem dwóch niezabudowanych nieruchomości. Paragraf 49 ust. 1 pkt 1 cyt. uchwały przewiduje, że "za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane: osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Powyższy przepis, podobnie zresztą jak i dalsza część tego paragrafu (pkt 2 - 6) stanowią wyjątek od zasady niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zachowanie której jest konieczne przy ubieganiu się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy. Do dokonania wykładni przepisu dotyczącego tej przesłanki czyli niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), tj. art. 21 ust. 3 pkt 2 który przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca zatem w ręce rad gmin oddał samodzielne ustalenie tych warunków, sama ustawa bowiem takich warunków szczegółowo nie formułuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały zawiera dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby została spełniona hipoteza określonej w nim normy prawnej. Tymi przesłankami są: posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości i druga przesłanka: tytuł ten stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. A zatem konieczne jest nie tylko ustalenie faktu posiadania tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości, ale także badanie i ustalanie, czy tytuł ten może rzeczywiście stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu druga z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie została spełniona. Jak wynika z akt sprawy, skarżący posiada wprawdzie tytuł prawny do dwóch działek, w tym jednej budowlanej, ale działki te nie są zabudowane. Przedmiotowe działki nie stanowią zatem "podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie", o którym jest mowa w § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały. Paragraf 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. stanowi realizację ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z o ochronie praw lokatorów .... A zatem ta część uchwały, która ma na celu wykonanie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie może wykraczać poza kryteria ustalone w tym przepisie ustawy, czyli poza "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy upoważnienie ustawowe dla stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla konstytucyjny model konstrukcji upoważnień do stanowienia tych aktów, przyznając prawodawcom lokalnym dużą swobodę prawodawczą, jednakże nie jest to pełna swoboda, akty prawa miejscowego muszą bowiem mieścić się "w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a w dalszej konsekwencji – stanowione na ich podstawie rozstrzygnięcia indywidualne także muszą się w tej podstawie mieścić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił ponadto, że nieuzasadnione są zarzuty organu, że skarżący naruszył obowiązek poinformowania organu o fakcie, że jest właścicielem przedmiotowych działek, przez co spełnione zostały przesłanki z § 20 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. Wbrew zarzutom organu, skarżący nie miał obowiązku informowania go o fakcie posiadania własności ww. nieruchomości, skoro nie stanowiły one dla niego "podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Krakowa zaskarżył opisany wyżej wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, 2. § 20 ust. 5 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów... polegające na jego niezastosowaniu, 3. § 17 ust. 5 pkt 2 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów ... polegające na jego niezastosowaniu, Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że skarżący został objęty listą mieszkaniową na 2010 rok, ustaloną i podaną do publicznej wiadomości na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2008/2010. W toku czynności sprawdzających prawdziwość złożonych przez wnioskodawców oświadczeń o sytuacji mieszkaniowej i materialnej ustalono, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości tj. działki Nr [...] o po w. 0,34 ha, oraz działki Nr [...] o pow. 0,04 ha, położonych w miejscowości W., Gmina C. Ustalony stan faktyczny dotyczący sytuacji materialnej skarżącego pozostawał w sprzeczności ze złożonym przez niego we wniosku z 23 września 2009 r. jak i wniosku aktualizacyjnym z 22 lutego 2010 r. oświadczeniem, (po zapoznaniu się z informacją o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wynikającą z art. 233 § 1 k.k.), że nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, budynku lub innej nieruchomości (w tym także niezabudowanej działki). Zgodnie z § 20 ust. 5 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 roku, złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku, albowiem powyższy przepis jasno stanowi, że osoba wnioskująca o udzielenie pomocy mieszkaniowej powinna, po pierwsze, przedstawić wszelkie dane dotyczące swojej sytuacji mieszkaniowej i materialnej oraz po drugie, takie oświadczenie musi być zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Jest rzeczą oczywistą, że posiadanie przez S. T. nieruchomości tj. działki Nr [...] o pow. 0,34 ha, oraz działki Nr [...] o pow. 0,04 ha, położonych w miejscowości W., Gmina C. nie stanowi podstawy do uznania, że z ich pomocą może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Po pierwsze, nie są one zabudowane, a po drugie ich wartość nie jest znacząca. Jednakże podstawą pozostawienia wniosku skarżącego bez dalszej realizacji nie był przepis § 49 ust. 1 pkt 1, a przepis § 20 ust. 5 przedmiotowej uchwały. Przepis § 49 został przy tym wskazany wyłącznie jako powód i cel pobierania wymaganych oświadczeń o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia powinien mieć zastosowanie § 20 ust. 5 wymienionej uchwały. Nie można się zgodzić z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżący nie miał obowiązku informowania organu o fakcie posiadania nieruchomości, gdyż nie stanowiły one dla niego podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zgodnie z § 17 ust. 5 pkt 2 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa niezbędnym elementem wniosku jest złożenie przez wnioskodawcę oraz wszystkie pełnoletnie osoby objęte wnioskiem "oświadczenia o posiadaniu lub braku posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Oświadczenie zostaje złożone pod sankcją odpowiedzialności karnej wynikającej ze stosownych przepisów Kodeksu karnego". Sąd I instancji pominął ten przepis aktu prawa miejscowego pomimo, że miał on zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. 2. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to znaczy, droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był odrzucić skargę S. T. 3. Na wstępie należy z całą mocą podkreślić, że przedmiotem skargi wniesionej przez S. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie był akt Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy realizacji wniosku skarżącego w kwestii przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków, a nie zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...], z [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr 2008/2010 Prezydenta Miasta Krakowa 19 sierpnia 2010 roku w sprawie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2010, którym skreślono skarżącego z ostatecznej listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków z tytułu utraty tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu, co wynika jednoznacznie z akt sprawy – por. s. 56 akt administracyjnych czy też s. 2 akt Sądu I instancji. Tak też to ustalił Sąd I instancji, czyniąc przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku akt Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r., nr [...]. 4. W toku postępowania, prowadzonego już po umieszczeniu S. T. na liście zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu, organ weryfikując jego wniosek ustalił, że nie odpowiada on wymogom określonym w uchwale Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków i oświadczył, że odstępuje od realizacji jego wniosku. 5. W tym stanie faktycznym, dopuszczalność wniesienia skargi na akt Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r., nr [...] należało zbadać na podstawie uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie przytoczonego przepisu mogą być jedynie takie akty lub czynności organu, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b. są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. post. NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica 329052). 6. W rozpoznawanej sprawie czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odstąpienia od realizacji wniosku w sprawie mieszkaniowej nie spełnia przesłanek wskazanych wcześniej w punktach a i d. Ten ostatni warunek (pkt d) nie jest spełniony, ponieważ uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisu ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu (art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266)). 7. Poza tym, pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r. nie jest jednostronnym i władczym aktem administracyjnym, ale oświadczeniem woli związanym z wynikami późniejszej kontroli wniosku skarżącego w zakresie zgodności jego realizacji z uchwałą Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. i dotyczącym sprawy zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem, odstąpienie od realizacji wniosku w sprawie mieszkaniowej jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) przysługującego Prezydentowi Miasta Krakowa jako organowi administracji publicznej. W rezultacie uznać należało, że rozpoznawanie wszelkich sporów na tym etapie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę należy do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w związku z art. 37 k.p.c. 8. Na marginesie tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że zakresem kognicji sądów administracyjnych są objęte są jedynie uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy – por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90. Niemniej jednak sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie mogły badać legalności zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...], z [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr 2008/2010 Prezydenta Miasta Krakowa 19 sierpnia 2010 roku w sprawie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2010, ponieważ nie zostało ono zaskarżone. W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na zasadzie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).