I OSK 1298/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Częstochowy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 393/11 odrzucającego skargę M. C. na pismo Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia (...) września 2010 r. Nr (...) w przedmiocie sfinansowania szkolenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 393/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. C. na pismo Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia (...) września 2010 r. Nr (...) w przedmiocie sfinansowania szkolenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 10 września 2010 r. M. C. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w Częstochowie wniosek o skierowanie na szkolenie dla osób zarejestrowanych ze statusem poszukującego pracy. Jako wnioskowany kierunek szkolenia wymieniła kurs "Doradcy zawodowego w projekcie unijnym" organizowany przez Agencję Rozwoju Regionalnego w Częstochowie. Pismem z dnia 30 września 2010 r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Częstochowie odmówił M. C. sfinansowania kursu ze względu na otrzymane przez nią wcześniej wsparcie w postaci sfinansowania studiów podyplomowych z Funduszu Pracy. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 415 ze zm.) o szkolenie finansowane z Funduszu Pracy może ubiegać się osoba zarejestrowana w urzędzie pracy jako poszukująca pracy, w szczególności w przypadku braku kwalifikacji zawodowych, konieczności zmiany lub uzupełnienia kwalifikacji, utraty zdolności do wykonywania pracy w dotychczas wykonywanym zawodzie i braku umiejętności aktywnego poszukiwania pracy. Zdaniem organu w pierwszej kolejności wsparcie finansowe kierowane jest dla osób znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Organ podał, że skarżąca zarejestrowała się w dniu 14 sierpnia 2009r. jako osoba poszukująca pracy, jednakże obecnie jest zatrudniona. Ponadto nie wykazała, że w związku ze swoją sytuacją zawodową lub zdrowotną zachodzi potrzeba zmiany kwalifikacji. Pismo to zostało skarżącej doręczone w dniu 5 października 2010 r. W piśmie z dnia 11 października 2010r., które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2010r., M. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku. Wskazała, że odmowa sfinansowania kursu nie pozwala jej rozwijać się zawodowo. Podkreśliła, że ustawodawca dał prawo osobom pracującym w wieku 45 lat i powyżej do korzystania ze środków z Funduszu Pracy. Twierdzenie organu, że poszczególne formy wsparcia kierowane są do osób znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy nie dotyczy formy pomocy finansowania szkolenia w ramach uzupełnienia kwalifikacji. W odpowiedzi z dnia 20 października 2010 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 30 września 2010 r. Wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta, na wniosek bezrobotnego może skierować na szkolenie osobę bezrobotną na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość takiego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia; skierowanie takie przysługuje nie częściej niż raz w roku kalendarzowym. Zdaniem organu ustawa nie nakłada bezwzględnego obowiązku skierowania osoby uprawnionej na szkolenie raz w roku. Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na odmowę sfinansowania przez organ szkolenia. Zdaniem skarżącej przedstawione przez ustawodawcę przypadki, w których można ubiegać się o szkolenia stanowią jedynie przykładowy katalog. W jej ocenie organ nie uwzględnił słusznego interesu obywatela. M. C. podkreśliła, że w roku 2010 r. nie skierowano do osób po 45 roku życia, zarejestrowanych w Urzędzie Pracy w Częstochowie, jako poszukujące pracy jakiegokolwiek wsparcia w formie dofinansowania szkoleń (art. 43 ust. 3). Grupa ta została pominięta w działaniach publicznej służby zatrudnienia. W przypadku skarżącej sfinansowanie kursu doradcy zawodowego w projekcie unijnym dla osoby poszukującej pracy w kwocie 830 zł nie przekraczało możliwości finansowych organu. Ponadto wniosek został rozpatrzony z naruszeniem zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Częstochowy wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż organ błędnie przyjął, że zaskarżone pismo mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 43 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego pisma do pracowników oraz osób wykonujących inną pracę zarobkową w wieku 45 lat i powyżej, zainteresowanych pomocą w rozwoju zawodowym, po zarejestrowaniu się w urzędzie pracy, przepisy art. 40, art. 41 ust. 4-7, art. 42 i art. 42a ust. 1-4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 40 ust. 3 starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia; skierowanie takie przysługuje nie częściej niż raz w ciągu roku kalendarzowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawa nie wskazuje w jakiej formie organ rozstrzyga wniosek osoby wymienionej w art. 43 ust. 3 ustawy o sfinansowanie kosztów szkolenia na podstawie art. 40 ust. 3. Należy zatem przyjąć, że w tej sytuacji rozstrzyga analiza treści przepisu w całym kontekście prawnym. Zdaniem tego Sądu podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej należy upatrywać w stosowanym odpowiednio art. 40 ust. 3 ust. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Zatem organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeniach finansowanych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa zakończona odmową przyznania świadczenia na wniosek M. C., gdyż nie wynika z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia wniosku o dofinansowanie kosztów szkolenia na wniosek bezrobotnego. Zatem organ I instancji odmawiając pismem z dnia 30 września 2010 r. M. C. sfinansowania kosztów szkolenia zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej. Pismo to w istocie rozstrzygało wniosek skarżącej, zawierało większość elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a., za wyjątkiem nazwy "decyzja" i pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z powyższego wynika, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 30 września 2010r., od którego skarżącej przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Pismo z dnia 30 września 2010 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 5 października 2010 r. M. C. pismem z dnia 11 października 2010r., które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2010 r. zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji. Pismo to stanowi odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia 30 września 2010r., które do tej pory nie zostało rozpatrzone przez organy administracji. Skoro M. C. skarży w istocie decyzję organu pierwszej instancji, od której przysługuje środek zaskarżenia, to nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezydent Miasta Częstochowy zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b tej ustawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Powołując się na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skierowanie na szkolenie nie jest innym finansowanym z Funduszu Pracy świadczeniem niewynikającym z zawartych umów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera legalnej definicji "(innego) finansowanego z Funduszu Pracy świadczenia (niewynikającego z zawartych umów)" nie mniej jednak, rozumienie tego pojęcia w szerokim znaczeniu cywilistycznym jest nieprawidłowe. Wykładnie systemowa i celowościowa prowadzą do wniosku, że ustawodawca konstruując pojęcie "świadczenia" na użytek ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miał na myśli wyłącznie "świadczenie pieniężne". Do takiego wniosku prowadzi analiza innych przepisów ustawy, w szczególności art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d oraz art. 76 ust. 2 i 7 ustawy, z której wynika, że ustawodawca zamiennie używa pojęć "świadczenie" i "świadczenie pieniężne", natomiast rozróżnia koszty szkolenia finansowanego z Funduszu Pracy (art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy). Usługa rynku pracy, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest świadczona na podstawie rozdziału 10-go ustawy. W świetle regulacji art. 40 realizacja tej usługi odbywa się poprzez inicjowanie, organizowanie i finansowanie szkoleń. Z powołanych przepisów wynika, że starosta nie ma możliwości sfinansowania szkolenia wskazanego przez wnioskodawcę z pominięciem procedur określonych ustawą, bezpośrednio do rąk uczestnika szkolenia. Z przepisów tych wynika, że należność za zorganizowanie szkolenia przysługuje bezpośrednio instytucji szkoleniowej, wybranej przez starostę, z którą zawarł umowę szkoleniową, a nie wnioskodawcy. Takie ukształtowanie usługi rynku pracy świadczy o tym, że skierowanie bezrobotnego/poszukującego pracy na zorganizowane przez starostę szkolenie nie będzie przyznaniem "innego świadczenia finansowanego z Funduszu Pracy niewynikającego z zawartych umów", gdyż nie jest równoznaczne z otrzymaniem przez zainteresowanego świadczenia pieniężnego. Świadczeniem, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, będzie natomiast stypendium, jakie skierowany na szkolenie ewentualnie otrzyma w związku z uczestnictwem w zajęciach szkoleniowych, co powoduje konieczność wydania decyzji. W konsekwencji zdaniem organu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie może przesądzać o konieczności wydawania decyzji w przedmiocie skierowania bezrobotnego na szkolenie, bowiem skierowanie nie jest innym finansowanym z Funduszu Pracy świadczeniem niewynikającym z zawartych umów. Tak więc zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.b tej ustawy, uznając iż właściwą formą dla odmowy skierowania na szkolenie jest decyzja administracyjna, która faktycznie nie przyznaje bezrobotnemu/poszukującemu pracy świadczenia pieniężnego, a stanowi o pokryciu kosztów tego szkolenia finansowanego z Funduszu Pracy na podstawie umowy zawartej z instytucją szkoleniową na rzecz tej instytucji. Czynność materialno-techniczna w tym przypadku stanowi w ocenie organu inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz przy zachowaniu procedur i terminów przewidzianych tą ustawą, a w szczególności wynikających z art. 52 i art. 53 podlega kontroli sądowej. W ocenie organu z uwagi na uchybienie tym procedurom i terminom skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a., a ewentualnie oddaleniu z uwagi na jej niezasadność i brak spełnienia przez wnioskującą przesłanek do skierowania jej na szkolenie, którego koszty finansowane są z Funduszu Pracy na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie rozpatrzył zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, co było konsekwencją błędnego przyjęcia, iż sfinansowanie kosztów szkolenia wymaga wydania decyzji administracyjnej, a zakwestionowanie odmowy skierowania na szkolenie stanowi odwołanie w toku instancji do organu wyższego stopnia t.j. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Z tym stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić z uwagi na fakt, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje w art. 10 ust. 7, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy organem wyższego stopnia jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenie przez osobę posiadającą status bezrobotnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powoduje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, którą organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania. Tym samym należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ w sposób błędny zakwalifikował własne rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia (...) września 2010 r. odmawiającym skarżącej sfinansowania z Funduszu Pracy kosztów szkolenia jako czynność materialno-techniczna zawarta w art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a., dotycząca innych niż określone w pkt 1-3 tego artykułu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącą uprawnienie wynika z art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego pisma (30 września 2010r.) stanowił, że starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia. Świadczenie w postaci skierowania na szkolenie indywidualne jest więc świadczeniem finansowanym z Funduszu Pracy i nie wynika z zawartych przez ten Fundusz umów. Powoduje to, iż do odmowy skierowania na szkolenie o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy znajduje w pełni zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) tej ustawy, zgodnie z którym do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. W konsekwencji przepis ten w sposób wyraźny obliguje starostę do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie skierowania na szkolenie indywidualne, niewynikające z zawartych umów i finansowane z Funduszu Pracy, a więc szkolenie o którym mowa w art. 40 ust. 3 ww. ustawy. Nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, iż na gruncie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pojęcie "innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów" odnosi się wyłącznie do świadczeń pieniężnych, które wypłacane są instytucji szkoleniowej z którą starosta zawarł umowę szkoleniową, co skutkuje tym, iż przepis ten nie odnosi się do wnioskodawcy, który nie otrzymuje w sposób bezpośredni żadnego świadczenia. Należy bowiem zauważyć, iż wymieniony przepis upoważnia starostę do skierowania, bądź odmowy skierowania bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, a zatem przyznaje temu podmiotowi kompetencje do kształtowania w sposób władczy praw lub obowiązków osób indywidualnych. Zarówno skierowanie jak i odmowa skierowania na wskazane przez bezrobotnego szkolenie rozstrzyga więc konkretną sprawę należącą do spraw z zakresu administracji publicznej i bez znaczenia jest przy tym fakt czy adresat tego prawa lub obowiązku otrzymuje świadczenie w formie materialnej. Z wymienionego rozstrzygnięcia ponadto wyraźnie wynika, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę przez przepisy regulujące procedurę oraz, że adresat może się od niej odwołać, stosując środki przewidziane w prawie. Są to typowe przymioty decyzji administracyjnej, którą zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (patrz wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b tej ustawy jest więc nieusprawiedliwiony. Należało podzielić natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji właściwości organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu szkoleń dla osób bezrobotnych, bądź poszukujących pracy. Zgodnie z art. 10 ust. 7 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organem wyższego stopnia w tego typu sprawach jest wojewoda. Uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy wobec wniesienia przez skarżącą skargi od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jakim jest starosta, co musiało skutkować jej odrzuceniem wobec brzmienia art. 52 P.p.s.a. zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.