I OSK 1382/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 421/11 o odrzuceniu skargi M.K. na rozkaz personalny Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne równorzędne stanowisko służbowe p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 421/11, odrzucił skargę M.K. na rozkaz personalny Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Krakowie z dnia 29 października 2010 r. nr [...]w przedmiocie przeniesienia na inne równorzędne stanowisko służbowe. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że rozkazem personalnym z dnia 29 października 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Krakowie, mianował skarżącą M.K. na równorzędne stanowisko starszego inspektora działu ewidencji Aresztu Śledczego w Krakowie. Odwołanie od powyższego rozkazu wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na odwołanie Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Krakowie poinformował, że od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. W skardze na rozkaz personalny z dnia 29 października 2010 r. pełnomocnik skarżącej zaskarżył rozkaz w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Krakowie wniósł o odrzucenie skargi. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania skargi, Sąd I instancji zbadał dopuszczalność jej wniesienia. Wskazał, iż stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej. Wskazać należy, iż nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg wnoszonych jedynie na niektóre akty wydawane w związku z pełnieniem służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z przepisem art. 5 P.p.s.a. Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz.523 ze. zm.), zawiera rozdział 20, zatytułowany "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego", Zgodnie z art. 217 tej ustawy, sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej, a przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Artykuł 218 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych - rozstrzyga się w formie decyzji, od których funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm.), a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.). Sprawy wynikające z podległości służbowej tj. sprawy wymienione w art.219 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej dotyczące: 1) powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, 2) odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, 3) nadawania stopni Służby Więziennej, 4) delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 5) oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, 6) powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym - rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego ( art. 219 ust.2 ww. ustawy ). Ustęp 3 określa, że rozkaz personalny jest wykonalny z dniem w nim określonym. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Sąd I instancji podkreślił, iż sprawa skarżącej należy do zakresu spraw wymienionych w art. 219 , który obejmuje sprawy wynikające z podległości służbowej. Przepis ten , stanowi odrębną regulację w stosunku do art. 218 i nie ma do niego zastosowania tryb postępowania określony w art.218 tej ustawy. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie przeniesienia na inne równorzędne stanowisko służbowe należy zakwalifikować jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, który na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia M.K., reprezentowany przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 219 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego zastosowanie w świetle jego sprzeczności z przepisami Konstytucji RP tj. art. 32 oraz art. 45 Konstytucji RP. 2) naruszenia art. 218 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wydany rozkaz personalny nie jest w rzeczywistości przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 5 w zw. z art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie kognicja sądu administracyjnego jest wykluczona. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego czy art. 219 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej jest zgodny z art. 32 i 45 ust. 1 Konstytucji RP. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając właściwość rzeczową sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym w Służbie Więziennej, jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Pogląd ten potwierdza treść art. 218 ustawy o Służbie Więziennej, w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Ochronie prawnej podlega zatem byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Z kolei art. 219 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym - rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego nie przysługuje odwołanie. Sprawy mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów skarga M.K. wniesiona do WSA w Krakowie na rozkaz personalny w takiej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Taką też podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przyjął Sąd I instancji. Dlatego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy podkreślić, iż stanowisko służbowe starszego inspektora w dziale organizacyjno- prawnym w oparciu o załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 lutego 2011 r. w sprawie stanowisk służbowych oraz stopni funkcjonariuszy Służby Więziennej, jest stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem służbowym starszego inspektora działu ewidencji. Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Sąd Kasacyjny zauważa przy tym, że skarżący nie może skutecznie żądać zwrócenia się przez sąd z pytaniem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów. Przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to sąd a nie skarżący poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).