I OZ 416/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 7/11 o wymierzeniu grzywny Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie z wniosku W. L. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny z powodu nieprzekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie waloryzacji emerytury policyjnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 100 zł. Postanowieniem z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 128/11, na wniosek W. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku z 4 stycznia 2011 r., W. L. podał, że 18 października 2010 r. przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno–Rentowego MSWiA z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji emerytury policyjnej (skarga wpłynęła do siedziby Sądu 25 października 2010 r.). W dniu 26 października 2010 r. Sąd przesłał opisaną skargę do wskazanego wyżej organu który, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie przekazał jej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie 30 dni. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, pełnomocnik Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jego oddalenie podkreślając, że przekazane z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo W. L. zostało nie tylko błędnie nazwane "skargą", ale też błędnie skierowane do sądu administracyjnego. W ocenie organu, wniesione pismo stanowiło w istocie odwołanie od decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] lutego 2010 r. nr KRM [...] i z tego powodu zostało, zgodnie z właściwością, przesłane do Sądu Okręgowego w Warszawie XIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych w ślad za wcześniej przekazanym temu Sądowi odwołaniem skarżącego od wskazanej na wstępie decyzji w sprawie waloryzacji emerytury policyjnej. Na potwierdzenie wskazanych okoliczności pełnomocnik organu załączył: pismo Dyrektora ZER MSWiA z 9 listopada 2010 r., przy którym przekazano skargę W. L. do Sądu Okręgowego w Warszawie, odpowiedź na odwołanie (pismo z 7 lipca 2010 r.) złożoną do sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w Warszawie oraz skierowane do skarżącego pismo Zakładu Emerytalno–Rentowego MSWiA z 28 września 2010 r. zawierające wyjaśnienie przepisów regulujących tryb rozpoznawania odwołań od decyzji organów emerytalno–rentowych. Pełnomocnik organu stwierdził, że od początku organ działał zgodnie z procedurą normującą postępowanie w sprawach emerytalno – rentowych (przepisy Kodeksu postępowania cywilnego) i udzielał skarżącemu w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień, a sprawa objęta przedmiotem skargi W. L. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W replice na powyższe pismo skarżący stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie wyłącznie Kodeks postępowania administracyjnego, a organ w sposób nieuprawniony kwestionuje kognicję sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi i według własnego uznania kwalifikuje treść skargi, mimo że została ona wniesiona w oparciu o przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzając grzywnę wskazał, że przewidziany w art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 tej ustawy, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono w treści art. 54 § 2 ww. ustawy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ świadomie odstąpił od wykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi uznając, że skarga ta jest w istocie pismem procesowym złożonym do sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zawisłej przed Sądem Okręgowym w Warszawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, argumentacja przedstawiona przez organ jest nieprawidłowa. Należy podkreślić że to Sąd, a nie organ dokonuje oceny zasadności i dopuszczalności skargi w oparciu o przekazane przez organ dokumenty w postaci: skargi, odpowiedzi na skargę, akt administracyjnych oraz stanowisk i wniosków stron złożonych już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązek przekazania akt sprawy ma zatem charakter obiektywny i jest niezależny od okoliczności, czy skarga jest niezasadna, czy też niedopuszczalna. Natomiast organ ma prawo odnieść się do kwestii zasadności, czy niedopuszczalności skargi w przekazywanej Sądowi odpowiedzi na skargę wnosząc odpowiednio: o jej oddalenie albo odrzucenie. Jest to jednak czynność procesowa podejmowana w postępowaniu wszczętym skargą, a nie wnioskiem o wymierzenie grzywny. Podkreślono, że jakkolwiek w niniejszej sprawie organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., to w ustalonych okolicznościach faktycznych, swoim działaniem nie pozbawił skarżącego prawa do ochrony sądowej. Pomimo przyjęcia błędnego stanowiska, że zawisłość sprawy przed sądem powszechnym automatycznie zwalnia z tego obowiązku, organ nadał bieg pismu (skardze) W. L. zaledwie w ciągu 7 dni od dnia jej przekazania przez WSA w Warszawie. Wymierzono grzywnę w wysokości 500 zł uwzględniając, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r., M.P. Nr 11, poz. 120) wyniosła 3 224,98 zł. W zażaleniu na powyżej opisane postanowienie, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił naruszenie art. 55 § 1 i art. 54 p.p.s.a., art. 4778 § 1 i 2 k.p.c. oraz art. 32 ust. 4 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że organ emerytalno-rentowy nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i w sposób nieprawidłowy zdaniem Sądu pierwszej instancji przekazał odwołanie (skargę) do Sądu Okręgowego w Warszawie na podstawie przepisów k.p.c. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, a także o zasądzenie kosztów postępowania lub o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że na organie nie ciążył w ogóle obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. ponieważ odwołanie od decyzji organu emerytalno-rentowego przysługuje do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach postępowania cywilnego. Odwołanie błędnie nazwano skargą wbrew prawidłowemu pouczeniu organu. Obecnie w Sądzie Okręgowym w Warszawie XIII Wydziale Ubezpieczeń Społecznych toczy się sprawa dotycząca odwołania od decyzji z [...] lutego 2010 r. Tym samym, organ nie tylko że nie był bezczynny, ale postępował najszybciej jak tylko to było możliwe w danej sytuacji. Absurdalne byłoby dublowanie postępowań w sprawach funkcjonariuszy, którzy wbrew prawidłowemu pouczeniu kierowali swe odwołania/skargi zarówno do WSA, jak i do Zakładu Emerytalno–Rentowego. W związku z obciążeniem organu sprawami (ponad 16 000 spraw wniesionych na skutek odwołań funkcjonariuszy) objawem najwyższej staranności było przekazanie otrzymanej z WSA skargi do Sądu Okręgowego, w ślad za przesłanym odwołaniem i odpowiedzią na nie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie należało uchylić. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (54 § 1 p.p.s.a.). Z powołanych przepisów wynika, że przekazanie sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę w określonym terminie jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, obowiązek ten jest niezależny od tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania tej skargi. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 364). O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10, czy z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10). Tym samym bezzasadny jest zawarty w zażaleniu zarzut, że na organie nie ciąży obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeżeli uważa, że od jego decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie dopełnił obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., a zatem zaistniały przesłanki do wymierzenia mu grzywny. Należy zaznaczyć, że użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a. termin "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd nie czyni tego automatycznie, powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie należało zatem wziąć pod uwagę, że organ emerytalno-rentowy prawidłowo pouczył stronę o trybie zaskarżenia decyzji, a następnie przesłał złożony przez skarżącego środek prawny do właściwego sądu powszechnego. Działał zatem w interesie skarżącego, bo w ten sposób przeciwdziałał przewlekłości postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w związku z art. 55 § 1 i art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.