II GSK 1999/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Gabriela Jyż NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 138/11 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. H. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 138/11, wydanym w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 25 września 2010 r. M. H. (dalej skarżący) przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzanego przez Komisję Egzaminacyjną Nr 2 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. Uchwałą z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu konkursowego skarżącego na 99 punktów. Zgodnie z treścią art. 331 ust. 1, art. 339 ust. 3 i ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 100 punktów. Zatem, uzyskana przez skarżącego liczba punktów przesądziła o negatywnym wyniku egzaminu. Ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2010 r. utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej z dnia 26 września 2010 r. Według organu egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został zgodnie z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. Nr 91, poz. 749). Po ponownej analizie testu wraz z kartą odpowiedzi skarżącego i przeliczeniu punktacji, w ocenie organu, wynik egzaminu konkursowego skarżącego został ustalony prawidłowo. Minister Sprawiedliwości nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie zakwestionowanego w odwołaniu pytania nr 91, które miało następującą treść: "Zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych, w wypadku postępowania w trybie zapytania o cenę: A. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert, B. prowadzi się negocjacje w sprawie ceny, a wykonawcy mogą zmienić zaproponowaną cenę, C. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a wykonawcy nie mogą zmienić zaproponowanej ceny". Zgodnie z kluczem prawidłowa była odpowiedź "C". Natomiast skarżący wskazał odpowiedź "A". Jak podniósł organ, prawidłowa odpowiedź "C" znajduje oparcie w przepisie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Przepis ten stanowi: "Każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmienić. Nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny". Natomiast w ocenie skarżącego, mając na uwadze przepis art. 84 ust. 1 powyższej ustawy, odpowiedź "A" jest odpowiedzią prawidłową. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 powołanej ustawy, wykonawca może, przed upływem terminu do składania ofert, zmienić lub wycofać ofertę. W następstwie skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Według Sądu pierwszej instancji wszystkie pytania z testu na aplikację radcowską, tym także wspomniane pytanie nr 91, wbrew twierdzeniu skarżącego, zawierały tylko jedną prawidłową odpowiedź, a więc zgodnie z wymogami przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Podzielono stanowisko organu, iż prawidłową odpowiedzią na pytanie nr 91 była odpowiedź "C", oparta na treści art. 72 ust. 1 powołanej ustawy, jako przepisu szczególnego, normującego tryb zapytania o cenę. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie wspomnianego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające błędnej jego wykładni, która doprowadziła do braku jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do jednego z podniesionych w skardze zarzutów, który to zarzut, w ocenie skarżącego, jest dodatkowo zarzutem kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu, co tym samym powoduje, iż zaskarżony wyrok nie rozstrzyga istoty sprawy, co tym samym ma istotny wpływ na wynik sprawy; b) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i oddaleniu skargi na podstawie tego przepisu, jak również błędnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a także art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; c) błędnej wykładni art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza zasady załatwienia sprawy administracyjnej w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli; d) błędnej wykładni art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja nie godzi w zasadę prowadzenia postępowania (w tym w szczególności poprzez wydanie niewadliwej prawnie decyzji) w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; e) błędnej wykładni art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja nie została wydana pod wpływem błędnej oceny oraz wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu przemawiającemu za uwzględnieniem odwołania skarżącego; f) błędnej wykładni art. 107 § k.p.a., poprzez uznanie, iż organ faktycznie odniósł się do kluczowego argumentu skarżącego wskazującego na występowanie jednolitego i zgodnego ze stanowiskiem skarżącego stanowiska wyraźnie wskazanych przedstawicieli doktryny prawnej, uzasadniających stanowisko skarżącego, co tym samym, zgodnie z jednolitą, aktualną linią orzeczniczą NSA (wbrew wyrokowi Sądu I instancji) powoduje, iż odpowiedź na pytanie w teście wstępnym na aplikację zgodna z występującym (dodatkowo zdecydowanie przeważającym) stanowiskiem doktryny prawnej należy uznać za odpowiedź prawidłową; 2) Naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego polegające na: a) błędnej wykładni art. 331 oraz art. 339 ust. 1, 1a i 3 ustawy o radcach prawnych, poprzez nieprawidłowe uznanie, iż pytanie nr 91 i odpowiedzi na nie zostały sformułowane właściwie oraz uznanie, iż zaznaczona przez skarżącego odpowiedź "A" jest odpowiedzią nieprawidłową, a tym samym uznanie, iż skarżący nie uzyskał 100 pkt z testu kwalifikacyjnego i tym samym nie uzyskał pozytywnego wyniku egzaminu; b) błędnej wykładni art. 72 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, przejawiającej się w uznaniu za nieprawidłową odpowiedzi, zgodnie z którą w wypadku postępowania w trybie zapytania o cenę nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert. Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, stan faktyczny sprawy, zresztą bezsporny, został prawidłowo ustalony. Skarżący miał możliwość, z czego skorzystał, przedstawienia argumentacji na poparcie swojego stanowiska, do czego zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, odnieśli się w wystarczającym stopniu. Niepodzielenie stanowiska skarżącego nie może być potraktowane, jak tego oczekiwałby skarżący, jako naruszenie przepisów postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w każdym zaś razie w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, o czym była mowa, zarzut naruszenia przepisów postępowania jest skutecznie postawiony tylko wówczas, jeżeli zarzucane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach sprawy. Istota sprawy dotyczy nie tyle kwestii procesowych, lecz materialnoprawnych, a w szczególności trafności udzielenia odpowiedzi przez skarżącego na sporne pytanie nr 91. Dlatego w okolicznościach sprawy może być co najwyżej rozważana kwestia naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, uznające za prawidłową odpowiedź "C" na pytanie 91. Osoba przystępująca do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, na co zresztą trafnie wskazał Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie może czynić dodatkowych założeń, lecz ograniczyć się wyłącznie do odpowiedzi ściśle objętej treścią pytania. Omawiane pytanie zostało precyzyjnie sformułowane, a zatem jednoznacznie na potrzebę udzielenia tylko jednej trafnej odpowiedzi spośród trzech możliwości wskazanych w pytaniu nr 91. Część wstępna pytania nr 91, o treści "Zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych, w wypadku postępowania w trybie zapytania o cenę", dobitnie ukierunkowuje uwagę osoby egzaminowanej na tylko jeden z ośmiu trybów, w jakich może być udzielone zamówienie publiczne, a mianowicie na tryb zapytania o cenę, który jest objęty regulacją przepisów oddziału 6 ustawy (art. 69-73). Dlatego w konkretnym stanie faktycznym tylko wspomniane wyżej przepisy są miarodajne dla potrzeb udzielenia prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 91, nie zaś przepisy dotyczące wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 82-95). Zatem, podzielając stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, przepisem, który reguluje kwestię trafności na wspomniane pytanie jest art. 72 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Drugie zdanie tego przepisu o treści "Nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny", jednoznacznie przesądza o trafności odpowiedzi "C". Innymi słowy, przepis ten wskazuje na błędność odpowiedzi "A", udzielonej przez skarżącego, która dopuszcza zmianę zaproponowanej ceny przed upływem terminu składania ofert. Natomiast, bazując na przepisie art. 84 ust. 1 powołanej ustawy, o treści "Wykonawca może, przed upływem terminu do składania ofert, zmienić lub wycofać ofertę", skarżący w omawianym stanie faktycznym sprawy, do czego nie był powołany, przyjął nieuprawnione założenie, że dojdzie do zmiany oferty wywołanej trybem zapytania o cenę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące pogląd Ministra Sprawiedliwości, iż przepis art. 72 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 84 ust. 1 tej ustawy. W przeciwnym razie mogłyby wyłonić się wątpliwości co do spójności art. 72 ust. 1 in fine omawianej ustawy z jej art. 84 ust. 1. Natomiast pojawiające się w piśmiennictwie wypowiedzi, na które powołuje się skarżący, na tle konkretnie sformułowanego pytania nr 91, nie dają dostatecznych podstaw dla czynienia usprawiedliwionego zarzutu naruszenia przez wspomniane pytanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 331 oraz art. 339 ust. 1, 1a i 3 ustawy o radcach prawnych. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1927/11 (lex nr 1109736), wydanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, w świetle którego ustawa - Prawo zamówień publicznych w art. 72 ust. 1 wyraźnie i wprost zakazuje dokonywania zmiany zaproponowanej ceny. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionej podstawie podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.