II SA/Kr 228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala UZASAD N l E N l E Prezydent Miasta T. postanowieniem z [...] października 2010 r., na podstawie art. 62 ust. 2 w zw. z art.10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust 3 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z póz. zm.) zawiesił do czasu uchwalenia planu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na budowę pawilonu handlowego (sprzedaż artykułów sportowych - ubrania, sprzęt, akcesoria) z parkingiem dla samochodów osobowych wraz z infrastrukturą zewnętrzną oraz dwoma zjazdami na terenie działek nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 , 8 ,9 10 , 11 cz. dz. 12, 13, 14 obręb [...] oraz 15 , 16 , 17 , obręb [...] położonych w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta T. (uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z 15. 07. 1999 r. z późn. zm.) obszar wskazany pod zainwestowanie, przeznaczony jest pod realizację obiektów wielkopowierzchniowych. Nadto teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w obszarze, co do którego w dniu 24.01. 2008r. Rada Miejska w T. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania. Powyższe przesądza o konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J.P.G. . W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , na mocy której poprzednia decyzja organu l instancji ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania została zaskarżona przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, stąd - w ocenie żalącego się - zachodzą podstawy do wstrzymania się przez organ od wykonywania jakichkolwiek czynności do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 62 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu oraz podał, że dla możliwości zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie w jakiej sytuacji, w świetle obowiązujących obecnie przepisów, istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a w konsekwencji obowiązek zawieszenia na zasadzie art. 62 ust. 2 ustawy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymała zasadę fakultatywności planowania przestrzennego w gminie. O ile bowiem sporządzenie i uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (nie będącego jednak aktem prawa miejscowego) należy do obowiązkowych zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego, to już nie jest takim zadaniem uchwalenie planu miejscowego dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy gmina ma obowiązek sporządzenia planu miejscowego jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Teren inwestycji nie stanowi obszaru, w stosunku do którego przepisy odrębne od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na gminę Miasta T. obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Równocześnie brak jest również podstaw do przyjęcia, aby będący przedmiotem rozpatrzenia wniosek "A. " sp. z o.o. w K. o ustalenie warunków zabudowy, dotyczył budowy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, tj. o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Z wniosku inwestora wynika bowiem, że objęty wnioskiem pawilon handlowy, posiadać ma powierzchnię sprzedaży wynoszącą równo 1999 m 2, a więc powierzchnię sprzedaży nie mieszczącą się w pojęciu wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej zaś sytuacji, brak było podstaw do zawieszenia na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy przedmiotowego postępowania. Nadto organ odwoławczy podniósł, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniósł J.P.G. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa, gdyż organ nie uwzględnił dowodów, na które powołał się organ l instancji świadczących o obowiązku zawieszenia postępowania oraz naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił, że organ II instancji swoim postanowieniem naruszył interesy właścicieli działek sąsiednich. Odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07 i 13 października 2009 r., sygn. akt OSK 1558/08., w których jako zasadę przyjmuje się obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, określonych w art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw, z ust. 3 w zw, z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. Podkreślił również, że różnice w oddziaływaniu na otoczenie pawilonu o powierzchni 2001 m2 a 1999 m2 są niedostrzegalne. Zwrócił przy tym uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07 oraz na wyrok WSA w Krakowie z 6. 09. 2010 r. sygn. akt 1316/10. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a W ramach dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 62 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 707 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 14 ust. 7 ww. ustawy plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Należy zatem zauważyć, że zasadą przyjętą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest fakultatywność planowania miejscowego, natomiast ww. art. 14 ust. 7 wprowadza obligatoryjność uchwalania miejscowego planu, stanowiąc jednocześnie, że obowiązek taki jest ograniczony wyłącznie do sytuacji gdy wymóg taki ustalają przepisy odrębne czyli przepisy zawarte w innych aktach niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładowo obowiązek taki wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z 7. 05. 1999 r. o ochronie terenów byłych obozów zagłady (Dz. U. nr 41, póz. 412 ze zm.) i z art. 16 ust. 6 ustawy z 23. 07. 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, póz. 1568 ze zm.). Zarazem należy wskazać, że w obowiązujących przepisach odrębnych brak przepisów, które nakazywałyby obowiązkowe sporządzenie planu miejscowego dla inwestycji dotyczącej wiełkopowierzchniowego obiektu handlowego. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 62 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych istnieje dla danego obszaru obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to ustawodawca wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy na podstawie decyzji w sprawie ustalenia warunków, nakazując organowi zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu. Trzeba podkreślić, że obowiązek taki musi wynikać wprost z przepisów ustawowych, a w razie wątpliwości interpretacyjnych, należy mieć na uwadze zasadę z art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy stanowiącą, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. A zatem granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy lecz całokształt ustawodawstwa na czele z normami Konstytucji RP, a w szczególności normą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącą, że prawo dysponowania własnością może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Odnosząc się do zarzutu skargi, w którym skarżący podziela stanowisko organu l instancji, powołując zarazem poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07 i 13 października 2009 r., sygn. akt OSK 1558/08., w których jako zasadę przyjmuje się obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych trzeba zauważyć, że ww. wyroki zostały wydane w sprawach indywidualnych i jako takie nie wiążą dla Sądu w niniejszej sprawie. Nadto w ocenie Sądu obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie może wynikać z wykładni systemowej art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 i w zw. z art. 15 ust. 3 cyt. ustawy. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 10 ust. 2 pkt. 8 odnosi się do studium, a ponadto także w tym przepisie obowiązek sporządzenia miejscowego planu łączy się z przepisami odrębnymi. Nadto trzeba zauważyć, że o ile w pierwotnej wersji przepis ten miał następujące brzmienie: w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej - to art. 12 ustawy z 11. 05. 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, póz. 880) wprowadził zmianę w zakresie kryterium obszarowego odnoszące się do obiektów handlowych (z 2000 m2 na 400 m2). Zmiana ta weszła w życie w oparciu o art. 18 ww. nowelizacji w dniu 18. 09. 2007 r., a następnie została derogowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, z 8 . 07. 2008 r. sygn akt K 46/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa z 11. 05. 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w całości jest niezgodna Konstytucją RP (tj. z art. 2, art. 20 i art. 22). W konsekwencji należy uznać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego derogował także zmianę wprowadzoną przepisem art. 12 ustawy z 11. 05. 2007 r. Mając na uwadze regulację art. 190 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący ab initio, że orzeczenie TK wchodzi w życie z dnie ogłoszenia, trzeba zauważyć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8. 11. 2008 r. derogujące zmianę nowelizacyjną wprowadzoną art. 12 ustawy z 11. 05. 2007 r. weszło w życie ze skutkiem ex nunc i nie spowodowało automatycznie przywrócenia w treści art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażenia "powyżej 2000 m2". Oznacza to, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że z przepisu, który nie określa w żaden sposób wielkości obiektów handlowych, które powinny zostać uwzględnione w studium, tym bardziej nieuprawnione byłoby wywodzenie obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni pow. 2000 m2. Brak bowiem w obowiązujących przepisach takiej normy. A zatem obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych. Dla porządku trzeba wskazać, że dyspozycja z art. 10 ust. 3 ustawy wskazuje na obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 2. pkt 8, stanowiąc, że obowiązek ten powstaje w ciągu 3 miesięcy od dnia ustanowienia takiego obowiązku. Także z treści art. 15 ust. 3 pkt. 4 stanowiącego, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, których mowa w art. 10 ust. 2 pkt. 8 nie wynika obowiązek sporządzania dla przedmiotowych obszarów planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że o obowiązku sporządzenia planu miejscowego decyduje norma z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie treść art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy. A zatem należy się zgodzić z organem odwoławczym, że w odniesieniu do terenu wnioskowanego przez inwestora do ustalenia warunków zabudowy -przewidzianego pod realizację obiektów wielkopowierzchniowych w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej T. Nr [...] z 15. 07. 1999 r. - nie został ustalony w przepisach odrębnych obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a w konsekwencji nie ma przesłanki do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analogiczny pogląd został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 . 02. 2010 r. sygn. akt. l ISA/Kr 1429/09 w Krakowie z i pogląd ten w całej pełni podziela Sąd w niniejszej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa, należy wskazać, iż są one niezasadne w odniesieniu do niniejszej sprawy, ponieważ odnoszą się do meritum sprawy związanej z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego na terenie działek nr: 1 , 2, 3, 4, 5 , 6, 7 ,8 ,9 , 10 ,11 cz. dz. 12, 13 , 14 obręb [...] oraz 15 , 16 , 17 , obręb [...] położonych w T. przy ul. [...]. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.