I SA/Wa 2177/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia, przez H.K., odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. – [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...], na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów w W. z dnia [...] listopada 1977 r., nieruchomość o powierzchni [...] m² (z ogólnej powierzchni [...] m²), położona przy ul. [...], stanowiąca własność M.W., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...]. Spadek po M.W., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 1985 r., sygn. akt [...] nabyły córki: K.K. z domu W., H.K. z domu W. po 1/3 części spadku oraz wnuczki B.L. z domu K. i E.K. (z dniem [...] grudnia 2000 r. K.-H.) po 1/6 części spadku. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...] spadek po K.K. nabyła córka E.U. z domu K. w całości. Pismem z dnia [...] lipca 1996 r. K.K. i H.K. oraz pismem z dnia [...] października 1996 r. B.L. i E.K. wystąpiły z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej część dawnej działki nr [...] i [...] z dawnego obrębu [...] ozn. jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m². Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H.K. i B.L., utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2778/02, po rozpoznaniu skargi H.K. i B.L., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zebraniu dodatkowych materiałów dowodowych Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Prezydent W. ustalił, że właścicielem nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1978 r. jest Skarb Państwa, a władającym Urząd m.W. Nieruchomości te wykazane są jako użytek "drogi". Na przedmiotowych działkach została wybudowana podziemna infrastruktura techniczna tj. kable energetyczne niskiego i wysokiego napięcia oraz kolektor ściekowy. W konsekwencji organ I instancji ustalił, że na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] cel wywłaszczenia budowy został zrealizowany. Prezydent uznał, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: ugn), prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Organ stwierdził bowiem, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ugn uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Z przepisu art. 2 ugn wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty to organ I instancji przyjął, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie, zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.). Z art. 2 a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że częścią drogi publicznej są jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza. W związku z powyższym zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego, jaką jest położenie kabli energetycznych wysokiego i niskiego napięcia, wybudowanie kanalizacji deszczowej i ściekowej w ciągu drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i 137 ugn. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. H.K. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn; art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.); art. 6-10, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa oraz art. 153 p.p.s.a. W odwołaniu H.K. podniosła ponadto, że nie otrzymała decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. osobiście, lecz że przesyłka pocztowa zawierająca w/w rozstrzygnięcie została wrzucona do skrzynki na listy, co skarżąca stwierdziła dopiero w dniu [...] lipca 2010 r. Podanie dokładnej daty było możliwe z uwagi na obchodzone w tym dniu przez skarżącą imieniny. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], działając na postawie art. 134 Kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez H.K. odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca wniosła odwołanie w dniu [...] sierpnia 2010 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została jej doręczona w dniu [...] lipca 2010 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu [...] lipca 2010 r. Na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] H.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6–10, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez rezygnację z zastosowania art. 10 § 1 Kpa i niewezwaniu skarżącej do złożenia stosownych wyjaśnień i zgłoszenia dowodów na okoliczność, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu [...] lipca 2010 r., nieoparcie rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego sprawy oraz nieuzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty H.K. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W. Ponadto alternatywnie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania prokuratorskiego w sprawie sfałszowania podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. Do skargi z dnia [...] października 2010 r. H.K. załączyła pismo z dnia [...] września 2010 r. będące zawiadomieniem Prokuratury Rejonowej W.-[...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 270 Kodeksu karnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 134 Kpa organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności jego wniesienia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i – co za tym idzie – uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. W niniejszej sprawie wątpliwości budzi data doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu I instancji została doręczona H.K. w dniu [...] lipca 2010 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru. Organ nie ustosunkował się jednak do zawartego w odwołaniu twierdzenia skarżącej odnośnie innej daty odbioru decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Należy wskazać, że takie postępowanie organu narusza przepis art. 134 Kpa, bowiem w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty doręczenia decyzji na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń, jako że te mają wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1020/07, Lex 497376). Podkreślić również należy, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 826/07, Lex 355325). Wprawdzie, o fakcie złożenia do Prokuratury Rejonowej W.-[...] zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 270 Kodeksu karnego, Wojewoda [...] został poinformowany przy piśmie H.K. z dnia [...] września 2010 r. (data wpływu do organu [...] września 2010 r.), tj. po wydaniu zaskarżonego postanowienia, jednakże kwestie prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. zostały przez skarżącą podniesione już w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy Wojewoda nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ograniczając się w swoim postanowieniu do wskazania daty widniejącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji i na tej tylko podstawie uznał, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu należy stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 124 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.