II SA/Bd 238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. B., S. B., M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.g.n.") uchylił w całości decyzję Starosty B. z dnia [...], nr [...], na mocy której ustalono na rzecz S. B., M. B. i R. B. odszkodowanie w łącznej wysokości 35.000,00 zł za przejętą przez Gminę B., z mocy prawa, pod drogę publiczną, działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 0,0418 ha, położoną w miejscowości B., powstałą w wyniku podziału, zatwierdzonego przez Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...], Nr: [...], zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy B. do wypłaty, stosownie do udziałów przypadających we własności nieruchomości, ustalonego odszkodowania, ze środków Gminy B., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzją tą Wojewoda zarazem umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wskazane wyżej rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, polegającego na podziale działki nr [...] o pow. 0,5361 ha, położonej w B., wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność S. B., M. B. i R. B., między innymi na działkę nr [...] o pow. 0,0418 ha, stwierdzając, iż powierzchnia tej działki stanowi niezbędną powierzchnię przeznaczoną pod drogę publiczną - osiedlową, która przechodzi na własność Gminy B. z dniem, w którym przedmiotowa decyzja staje się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym pomiędzy właścicielami gruntu a Zarządem Gminy B. w terminie ustalonym przez nabywcę. Wobec braku uzgodnienia kwoty odszkodowania z organem gminy S. B., M. B. i R. B. skierowali do Starosty B. wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 129 ust. 5 w związku art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz S. B., M. B. i R. B. odszkodowanie w łącznej wysokości 35.000,00 zł za przejętą przez Gminę B., z mocy prawa, pod drogę publiczną, działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 0,0418 ha, położoną w miejscowości B., powstałą w wyniku podziału, zatwierdzonego przez Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...], Nr: [...], zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy B. do wypłaty, stosownie do udziałów przypadających we własności nieruchomości, ustalonego odszkodowania, ze środków Gminy B., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W opinii organu błędne jest przedstawione w toku postępowania stanowisko Gminy B., iż postępowanie należy umorzyć. Wnosząc o umorzenie Gmina argumentowała, że stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. – zarówno w pierwotnym jak i obecnym brzmieniu – działka gruntu wydzielona pod drogę przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przebiegu drogi publicznej na dzielonej nieruchomości. Współwłaściciele działki nr [...] nie utracili wobec tego prawa własności działki i nie mogą domagać się odszkodowania według przepisów wywłaszczeniowych. Zdaniem Starosty jest on związany decyzją administracyjną Wójta Gminy B. z dnia [...], zatwierdzającą podział nieruchomości z dnia [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 lipca 1999 r. i nadal obowiązuje w obrocie prawnym. Na jej podstawie została wydzielona działka nr [...] o pow. 0,0418 ha, którą odłączono z księgi wieczystej KW nr [...] i zapisano w księdze wieczystej Kw nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Gmina B. Skoro działka nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej, z czym wiążą się domniemania określone w przepisach ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a jako właściciela tej działki wskazano Gminę B., nie ma prawnej możliwości podważenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w części dotyczącej orzeczenia o przejściu własności działki będącej przedmiotem wyceny z mocy prawa na rzecz Gminy B., tym bardziej, że prawo własności na wniosek Wójta Gminy B. potwierdził Sąd Rejonowy w B., dokonując prawomocnego wpisu. Brak zatem podstaw do odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli podzielonej nieruchomości. Od decyzji Starosty B. odwołała się Gmina B., zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie tej normy pomimo braku spełnienia przesłanek wynikających z jej treści, oraz art. 132 ust. 1a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i tym samym zobowiązanie Wójta Gminy B. do wypłaty odszkodowania, do czego organ ustalający odszkodowanie nie miał uprawnień. W uzasadnieniu odwołania Gmina podniosła, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, iż reżimem prawnym art. 98 ust. 1 u.g.n. objęte są wyłącznie drogi publiczne, których przebieg wynika z planu miejscowego albo z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowej miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu gminy B., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewody B. z [...] r., Nr [...], poz. [...], określił dzielone nieruchomości w granicach ustalenia o symbolu B 23 U, czyli terenu zabudowy usługowej. Plan ten nie przewidywał przebiegu dróg publicznych na dzielonej nieruchomości. Tym samym w rozpatrywanym przypadku wydzielenie w decyzji podziałowej gruntu przeznaczonego pod drogę nie skutkowało jego przejściem z mocy prawa na rzecz Gminy B. Gmina nie dysponuje więc tytułem prawnym do działki nr [...], wynikającym z wydania decyzji podziałowej, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęty grunt należy uznać za bezprzedmiotowe. Zdaniem Gminy chybione było przywołanie przez Starostę zasady domniemania pierwszeństwa prawa wynikającego z wpisu w księdze wieczystej oraz zasady publicznej wiary ksiąg wieczystych. Istotą sprawy jest bowiem to, czy gmina posiada w ogóle tytuł prawny do działki nr [...]. Domniemania wynikające z ustawy o księgach wieczystych i hipotece są natomiast dla przedmiotu sporu obojętne. Fakt ujawnienia w księdze wieczystej prawa gminy nie tworzy tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, albowiem wpis ma charakter wyłącznie deklaratywny. Gmina zaznaczyła również, że kwestia przejścia własności wydzielonej działki na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny i jest regulowana przez formułę skutku z mocy samego prawa. Nie ma w związku z tym podstaw do rozstrzygania w decyzji podziałowej o przejściu własności nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego zawarta w decyzji podziałowej z [...] r. klauzula dotycząca przejścia własności działki nr [...] na Gminę B. obciążona jest istotną wadą braku podstawy prawnej. Orzeczenie to nie wywołuje żadnych skutków, w szczególności nie powoduje związania administracyjnego. Zdaniem Gminy nie ma także podstaw prawnych do orzekania w decyzji odszkodowawczej o terminie wypłaty odszkodowania, albowiem kwestię tę reguluje w sposób jednoznaczny przepis art. 132 ust. 1a u.g.n. W wyniku rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II CK 312/05) stwierdził, że podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja art. 98 ust. 1 u.g.n. (w pierwotnym brzmieniu) uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej i tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę. Jeżeli zaś w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej. Wojewoda podkreślił, że uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1723/06). Na podstawie zgromadzonego materiału Wojewoda ustalił, że w momencie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]., (opubl. w Dz. Urz. Województwa Bydgoskiego z dnia [...]., Nr [...], poz. [...]), który dla przedmiotowej działki określony był symbolem E 10 MN - teren osiedla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami. Miejscowy plan nie przewidywał przebiegu drogi publicznej dla dzielonej nieruchomości, wobec tego art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji – brak jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania współwłaścicielom podzielonej działki. Na decyzję organu odwoławczego R. B., S. B. i M. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem. Skarżący podnieśli, iż zaakceptowana przez Wojewodę argumentacja Wójta Gminy B. nie uwzględnia faktu, że w decyzji podziałowej z [...] r. orzeczono o przejściu na własność Gminy B. wydzielonej działki nr [...], wskazując, że powierzchnia tej działki stanowi niezbędną powierzchnię przeznaczoną pod drogę publiczną - osiedlową. Dla przedmiotowej nieruchomości urządzono również księgę wieczystą KW nr [...], w której jako właściciel figuruje Gmina B. Zdaniem skarżących organ nie miał prawa podważać decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części dotyczącej orzeczenia o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy B. własności działki będącej przedmiotem wyceny. Rozstrzygnięcie to nadal występuje w obrocie prawnym i wiąże organy orzekające o odszkodowaniu. Ponadto wnioskodawcy podkreślili, że wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną nastąpiło z inicjatywy organu gminy, który chciał w ten sposób uczynić zadość postulatom zgłaszanym przez posiadaczy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Obowiązkiem Wójta było w związku z tym wypłacenie im satysfakcjonującego odszkodowania za tę nieruchomość. Tymczasem organ gminy poprzez stosowaną argumentację zamierza uwolnić się od obowiązku wypłacenia odszkodowania w wysokości ustalonej w decyzji Starosty B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazują skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Działając w powyższy sposób Sąd, uznając za niezasadną argumentację skarżących, dostrzegł inne niż wskazane przez nich naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotna w przedmiotowej sprawie jest treść art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. obowiązująca w momencie dokonywania podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...] tj. w dniu w którym stała się ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] a więc – jak wynika z pieczęci znajdującej się na tej decyzji – w dniu 12 lipca 1999 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem ww. przepisu "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". Ww. przepis w cytowanym brzmieniu, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego brzmienia, nie określa, iż przejście własności nieruchomości ma miejsce w przypadku wydzielenia gruntu pod drogę "publiczną". Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, iż w stanie prawnym obowiązującym w momencie ostateczności decyzji podziałowej wydzielenie gruntu pod jakąkolwiek drogę skutkowało przejściem prawa własności tegoż gruntu na gminę. Sąd podziela pogląd prezentowany m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 327/06, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2008 r., nr 4, poz. 62 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 421495), iż w art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6 poz. 70) chodzi o drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60; z późn. zm.) – tzn. drogę "publiczną". Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg wymienionych w art.2, z której może korzystać każdy. Do dróg publicznych, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie natomiast z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Status drogi publicznej winien mieć odzwierciedlenie w treści planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z obowiązującym w roku 1999 art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w planie ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Nie może być zatem mowy o drodze publicznej nie przewidzianej planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1513/99, LEX nr 55768). W tej sytuacji zasadnicze znacznie w sprawie ma kwestia, czy grunt stanowiący obecnie działkę nr [...], był przeznaczony pod drogę publiczną przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w momencie podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielono ww. działkę. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły, z zachowaniem wymogów art. 7 i 77 k.p.a. tej istotnej okoliczności. Organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał, że w momencie wydania decyzji podziałowej właściwym dla ustalenia przeznaczenia gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...]. Nie przewidywał on w tym miejscu przebiegu drogi publicznej (teren oznaczony symbolem e 10 MN). Tymczasem w decyzji o podziale nieruchomości z dnia [...] Wójt Gminy B. wskazał, że podziału nieruchomości dokonano zgodnie z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...], w którym to planie dzielona nieruchomość leży na terenie oznaczonym symbolem B 23 U, zaś "powierzchnia gruntu stanowiąca działkę nr [...] stanowi niezbędną powierzchnię przeznaczoną pod drogę publiczną – osiedlową." Brak w aktach sprawy dokumentów pozwalających ustalić, który z ww. planów jest właściwy dla ustalenia przeznaczenia gruntu działki nr [...], a także jakie konkretnie zapisy odnoszą się do tej działki. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia części miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. z dnia [...], jednakże kopia mapy tegoż planu jest tak niedokładna, iż nie sposób ustalić, gdzie znajduje się działka nr [...]. W aktach sprawy brak także kopii planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...], co nie pozwala zweryfikować, czy działka nr [...] objęta była jego zakresem oraz jakie przeznaczenie przewidywał on dla gruntu stanowiącego tą działkę. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie czy grunt działki nr [...] w momencie podziału nieruchomości przeznaczony był pod drogę publiczną. Niezasadnie natomiast skarżący podnoszą, iż o uznaniu, że doszło do przejścia własności działki nr [...] na Gminę B. decydują zapisy decyzji podziałowej oraz zapisy księgi wieczystej prowadzonej dla ww. działki. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności (w tym na rzecz gminy) nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności dokonuje się nie z mocy decyzji o podziale, ale z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, opubl. LEX nr 299525 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 707/09, opubl. LEX nr 606740). Odnośnie zaś wpisu własności w księdze wieczystej należy mieć na uwadze, iż ma on jedynie charakter deklaratywny. Treść księgi wieczystej nie rozstrzyga o tym, że prawo własności istnieje, ale jedynie stwarza takie domniemanie (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361; z późn. zm.), co służy ochronie nabywcy nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej (art. 5 ww. ustawy). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć sprawę stosownie do niniejszego stanowiska Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.