IV SA/Wa 312/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. O., polegającej na wykreśleniu działek ewidencyjnych nr [...], [...] [...], [...] z obrębu [...] i ujawnieniu działki nr [...] o pow. 0,2083 ha, wykazanej w opracowaniu przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej za nr [...]w dniu [...] października 2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż M. P. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowego wykazania w ewidencji gruntów i budynków podziału działki ew. nr [...] z obrębu [...] m. O.. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności. Postanowienie to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Skarga wniesiona na to postanowienie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., IV SA/Wa 1254/09 oddalona. Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. O. polegającą na wykreśleniu działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i ujawnieniu działki nr [...] o pow. 0,2083 ha, wykazanej w opracowaniu przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej za nr [...] w dniu [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ujawnianie działek [...], [...], [...], [...] nastąpiło na podstawie przedłożonego częściowego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt [...] w sprawie zniesienia współwłasności, a dotyczącym zasiedzenia działki nr [...] przez H. i S. małż. K. zgodnie z powołaną w postanowieniu mapą przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej za nr [...]. Postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności dotychczas nie zastało zakończone. Sąd w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...] udzielił informacji, że oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków pozostaje bez wpływu na postępowanie o zniesienie współwłasności. Organ stwierdził, że wykazanie działek nr [...], [...], [...], [...] na podstawie postanowienia [...] było niewłaściwe z tego powodu, że postanowienie to dotyczyło tylko działki nr [...]. Dlatego należało ujawnić jedną działkę ew. nr [...] w granicach zgodnych z granicami zewnętrznymi, wykazaną w opracowaniu nr [...] przyjętym w dniu [...] października 2008 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej. Odwołanie od decyzji Starosty O. wniósł M. P., podnosząc, iż decyzja ta rażąco narusza prawo i interes społeczny, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją. Wskazał, iż wykonana na zlecenie sądu mapa sytuacyjna nieruchomości dla celów prawnych i sądowych w ramach opracowania [...] nr ew. [...], została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W ewidencji w O. ujawniono działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], które utrwalały stały sposób korzystania nieruchomości przez spadkobierców po rodzicach. Zdaniem odwołującego decyzja narusza prawa nabyte przez większość właścicieli nieruchomości. Nadto na podstawie decyzji w 1999 roku o ujawnieniu działek powstały nieodwracalne skutki prawne w sprawach dotyczących: opracowania projektów sieci i przyłączy kanalizacji i wodociągów dla wykazanych działek; działu spadku po J. P. - Sąd Rejonowy w O. w postanowieniu z dnia [...].10.2008r.; sygn. akt [...] wskazał numery i powierzchnie działek ujawnionych w ewidencji gruntów; oszacowania nieruchomości w sprawie o dział spadku sygn. akt I [...]; ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...] - Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z dnia [...].11.2008 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo o rozbiórkę płotu. Zaskarżona decyzja zmienia prawomocne rozstrzygnięcie z dnia [...].10.1999r. o zmianie współwłasności zgodnie z mapą nr [...]. Ujawnienie w 1999 roku działek nr [...]-[...] należy traktować jako prawomocną decyzję i jej zmiana jest sprzeczna z art. 156 § 2 kpa, a ponadto decyzja o ujawnieniu działek poczyniła nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że ewidencja nie tworzy, a jedynie rejestruje stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Aktualizacja operatu ewidencyjnego stosownie do § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454) następuje na podstawie dokumentów wymienionych w § 35 i § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 36 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładu ewidencji gruntów. Dokumenty będące podstawą wpisów stanowią razem z mapami i rejestrami operat ewidencyjny. Organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy wynika, iż podstawą wprowadzonych w dniu [...] stycznia 2000 r. zmian w ewidencji gruntów obrębu [...] w O. było postanowienie częściowe Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt [...] oraz operat [...]. Zmiany te obejmowały wykazanie w miejsce działki nr [...] działek nr [...], [...], [...], [...], [...], a następnie przeniesienie działki nr [...] do nowej jednostki rejestrowej i wpisanie w niej jako właścicieli H. i S. małż. K.. Wykazanie pozostałej części działki nr [...] jako czterech działek ewidencyjnych było bezpodstawne i wniosek o anulowanie tej zmiany był zasadny. Zaskarżona decyzja Starosty O., której podstawą materialno-techniczną stanowiła wykonana na potrzeby wszczętego postępowania dokumentacja geodezyjna przyjęta w dniu [...] października 2008 r. pod nr [...] do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych, w ocenie organu drugiej instancji, jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż zmiany w ewidencji gruntów w zakresie wykazania działek [...]-[...] dokonano z urzędu w trybie czynności materialno-technicznych. Taki tryb dopuszczony jest w przypadkach wymienionych w § 46 ust. 2 ww. rozporządzenia. Nie mają tu zastosowania przepisy kpa. Wprowadzona zmiana w zakresie oznaczenia nieruchomości nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nie spowodowała żadnych zmian w prawie poszczególnych współwłaścicieli do nieruchomości, w tym spadkobierców J. P. ustanowionych przez Sąd w postanowieniu dnia [...] października 2008 r. sygn. akt [...]. Organ podniósł, iż Sąd Rejonowy w piśmie z dnia [...] grudnia 2008r. sygn. akt [...] wskazał, iż sposób ujawnienia nieruchomości w ewidencji gruntów pozostaje bez wpływu na postępowanie o zniesienie współwłasności. Bezpodstawny jest zarzut, że zaskarżona decyzja zmienia prawomocne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1999 r. o zmianie współwłasności zgodnie z mapą nr [...]. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczyło tylko działki nr [...]. Organ stwierdził, iż innie okoliczności opisane w odwołaniu okoliczności dotyczą stanu faktycznego, co nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości wprowadzonej zmiany w operacie ewidencyjnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. P., podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 kpa, jak również art. 138 § 1 pkt 2 kpa i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Zdaniem skarżącego należy zbadać zgodność decyzji Starosty O. z art. 156 kpa, gdyż - jak wskazał w odwołaniu od tej decyzji - w istocie była ona stwierdzeniem nieważności uprzedniej, prawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Stwierdzenie nieważności ostatnio wydanej decyzji jest sprzeczne z art. 156 § kpa, albowiem decyzja ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Starosty O. z dnia [...] stycznia 201 Or. jest nieważna, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Starosty O. z dnia [...] października 1999 r. wydaną zgodnie z mapą przyjętą do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej za nr[...](art. 153 § 1 pkt 3 kpa). Owa decyzja nie była przez nikogo z zainteresowanych kwestionowana i nie została zaskarżona. Stała się zatem ostateczna. Organ odwoławczy winien decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie czyniąc tego naruszył ten przepis. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i dodał, iż zmiana w ewidencji gruntów i budynków dokonana przez organ ewidencyjny w dniu [...] stycznia 2000 r. z powołaniem się na podstawy postanowienia sądu [...] z dnia [...].10.1999 r. wprowadzona została w trybie czynności materialno-technicznych w związku z czym powołany przez skarżącego art. 156 kpa nie może mieć zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępnie zauważyć należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Z przepisów § 44, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że Starosta, jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych w ewidencji, o czym stanowi § 44 powołanego rozporządzenia, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić prawomocne orzeczenie sądu oraz opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian wszczął z urzędu Starosta w związku z tym, iż niewłaściwie ujawniono działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w rejestrze ewidencyjnym działek na podstawie Postanowienia-częściowego Sądu Rejonowego w O., sygn. akt [...] z dnia [...] października 1999 r. w sprawie zniesienia współwłasności, które w istocie dotyczyło tylko zasiedzenia działki nr [...] o pow. 1020 m2 przez S. i H. małż. K., zgodnie z mapą przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej za nr [...]. Słusznie uznały organy obu instancji, iż prowadzenie tego rodzaju zmian w rejestrze ewidencji działek nie znajdowało podstaw, skoro nie zachodzą wątpliwości, iż powołane prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dotyczyło tylko działki [...], a zatem w ewidencji prawidłowo powinna być ujawniona wyłącznie ta działka. Odnośnie pozostałych działek [...], [...], [...] i [...] wykazanych w opracowaniu [...], jak wskazały organy obu instancji, czemu skarżący nie zaprzeczył, toczy się nadal postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności, co oznacza, że działki te w ewidencji będą mogły być ujawnione dopiero po zakończeniu się w tym przedmiocie postępowania sądowego. Natomiast pozostałe cztery działki zostały ujawnione w ewidencji jako jedna działka nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej opracowanej, sporządzonej jak zaznaczył organ odwoławczy na potrzeby tego postępowania, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2008 r. pod nr [...]. W świetle tego co zostało powiedziane powyżej, iż Starosta odpowiada za aktualność danych w ewidencji, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, nie można postawić temu organowi, jak również organowi drugiej instancji zarzutu naruszenia prawa. W sytuacji gdy organ ewidencyjny ujawnił nieprawidłowości w danych ewidencyjnych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązany był z urzędu w drodze decyzji te nieprawidłowości usunąć. W tych okolicznościach za nieuprawniony należało uznać zarzut skargi, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób rażący narusza prawo, gdyż dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] października 1999 r., która miała wywołać nieodwracalne skutki prawne. Zarzut ten jest również niezasadny z tego względu, że zmiany w ewidencji na podstawie opracowania [...] przez Starostę O. zostały wprowadzone w trybie czynności materialno - technicznej, a nie w trybie decyzji administracyjnej, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Z tych wszystkich podanych względów skargę jako pozbawioną podstaw należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.