II SA/Łd 154/11

Dnia 28 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej Budowlanych "A." z siedzibą w Ł. na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy uzgodnienia w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. K. projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a., art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), art. 4 pkt. pkt. 2, pkt. 3 art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W sprawie ustalono, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. organ l instancji po rozpatrzeniu sprawy z wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta Ł. dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową Budowlanych "A." z siedzibą w Ł. przy ul. Ł. 54/56 inwestycji - polegającej na rozbudowie pawilonu usługowego oraz budowie pawilonu usługowego z garażami w parterze, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy K. 43 - negatywnie zaopiniował powyższy projekt. W treści uzasadnienia organ l instancji podniósł m.in. że nieruchomość przy ul. K. jest aktualnie obsługiwana z pasa drogowego ul. K.. Następnie organ powołał się na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 3 grudnia 2008 r. nr 2608/V/08 w sprawie powołania Zespołu ds. opracowania wytycznych do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Ł. położonego pomiędzy ulicami N./K./T. na wschód od planowanego przedłużenia ulicy U., według którego "należy określić zasady urbanistycznego powiązania obszaru objętego planem, a strefą ul. P. oraz współpracować przy opracowaniu Studium Wykonalności E.". Organ l instancji, uwzględniając konsultacje z E.- Ł. Miasto Kultury, stwierdził, że wskazany teren leży w obrębie programu budowy Nowego Centrum Ł.. Zdaniem organu w ramach tej inwestycji m.in. przewidywana jest rozbudowa węzła komunikacyjnego, polegająca na włączeniu nowego układu drogowego z ulicami zbiorczymi w istniejącą trasę na wiadukcie przy ul. K.. Dalej organ powołał się na opinię E., według której, bez względu na wybór wersji, następuje kolizja pomiędzy potrzebami drogowymi dla rozwiązań istniejących obecnie, jednego z najważniejszych nowych problemów komunikacji miasta w tym miejscu, a realizacją inwestycji wskazanej przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie organu planowana inwestycja może w niedalekiej przyszłości ulec wywłaszczeniu i rozbiórce, zaś rozpoczęcie pierwszego etapu inwestycji planowane jest już w roku 2011. Ponadto organ I instancji uznał, że działka inwestycyjna i jej zabudowa (istniejąca i planowana) częściowo położona jest w docelowych liniach rozgraniczających pas drogowy węzła komunikacyjnego ul. K. - projektowana ul. W., a odległość planowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K. jako drogi krajowej nr 14, zarówno w wersji istniejącej jak i projektowanej - jest mniejsza od przewidzianej w art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynoszącej dla dróg krajowych 10 m od krawędzi jezdni, zatem niezasadne jest zabudowanie jej planowanym pawilonem, a sama lokalizacja pawilonu stoi w sprzeczności z ww. przepisami ustawy o drogach publicznych, niemożliwe jest zatem ustalenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W zażaleniu od powyższego postanowienia strona skarżąca przedstawiła cel wystąpienia do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz przebieg dotychczasowego postępowania przed organami administracji, w tym przed SKO w Ł.. Ponadto strona podniosła, iż Prezydent Miasta Ł. odmawiając pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowej spawy powołuje się na będące w opracowaniu Studium Wykonalność E., gdy tymczasem SKO w Ł. w decyzji Nr [..] z dnia [...] r. stwierdziło, iż opracowanie Studium Wykonalność E. nie jest obowiązującym prawem i nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że Spółdzielnia opracowała, już na swój koszt koncepcję przebiegu ulic: K./S./W., w której jeden z dwóch wariantów opracowania umożliwiał zagospodarowanie terenu zgodnie z wnioskiem Spółdzielni, co zostało potwierdzone ostatnim wystąpieniem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Zdaniem strony organ l instancji powinien również rozważyć aspekt społeczny całej sprawy, bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest osobą prawną nastawioną na zysk, a jedynie zaspokaja potrzeby swoich członków. Wspomnianym na wstępie postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalił, że strona skarżąca wystąpiła do organu l instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu usługowego oraz budowie pawilonu usługowego z garażami w parterze, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. K. 43, działka 359 w obrębie S-020, na podstawie art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie w związku ze złożonym wnioskiem Prezydent Miasta Ł. przesłał do zarządcy drogi projekt decyzji o warunkach zabudowy celem wydania stosownego postanowienia. Kolegium argumentowało, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wskazanymi w tym przepisie, a w szczególności, po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, w tym przypadku przez Prezydenta Miasta Ł.. Dalej organ wyjaśnił, iż powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. oraz art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie Kolegium wskazało, iż podstawę prawną uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadto organ przyjął, że uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami regulującymi konkretną sprawę, zatem organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Ekonomicznych Dróg Zarządu Dróg i Transportu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. rozpatrywał, przedłożony przez organ decydujący - Głównego Specjalistę Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego działającego z upoważnienia Prezydenta Ł. - projekt decyzji o ustaleniu warunków dla inwestycji wraz z załącznikiem graficznym (objętej wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej Budowlanych "A."), który był sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ uzgodnieniowy rozpatrzył wniosek z należytą starannością, a jego zadaniem było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie kwestii wymaganych prawem uzgodnień w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, gdyż art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed jej wydaniem dokonał uzgodnień z właściwym zarządcą drogi, co też w tej sprawie uczyniono. Organ przyjął pogląd, iż w tej sprawie organy administracji publicznej winny uwzględnić w swoim rozstrzygnięciach zapisy Studium Wykonalności, wykonane na zlecenie instytucji E. Ł. - Miasto Kultury, a związane z wytycznymi do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru miasta Ł. położonego pomiędzy ulicami N./K./T. na wschód od planowanego przedłużenia ulicy U. Nadto Kolegium uznało, iż studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym na obszarze gminy Ł. i jego zapisy stanowią źródło lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i powinny być uwzględnione w postanowieniu uzgadniającym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowlanych "A." z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy w tym celowość wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto przytoczyła decyzje SKO nr [..] z dnia [...] r. oraz SKO nr [...] z dnia [...] r., a także [...] z dnia [...[ r. Strona skarżąca wyraziła pogląd, że organ w celu nie wydania decyzji o warunkach zabudowy od kilku lat powołuje się na będące w opracowaniu Studium Wykonalności E., chociaż już w swojej decyzji [....] z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opracowanie Studium Wykonalności E. nie jest obowiązującym prawem i nie może stanowić również podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Następnie skarżąca podniosła ponownie, że opracowała na swój koszt koncepcję przebiegu ulic K./S./W., w której jeden z dwóch wariantów opracowania - zdaniem strony- umożliwiał zagospodarowanie terenu zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, niezależnie od wskazanych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie uzgodnieniowe wydane na podstawie art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 K.p.a. Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z przytoczonymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej, zaś po myśli art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 k.p.a., który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" – co należy wyraźnie zaznaczyć - organ. Tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Przypomnieć wypada, iż organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednocześnie należy zaakcentować, iż Miasto Ł. jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. z 1998 r. 103, poz. 652). Następnie wskazać trzeba, iż stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei w myśl § 1 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr [..] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz.Urz. Woj. [..] z 2003 roku, Nr 106, poz. 1570 ze zm.) tworzy się jednostkę budżetową o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu", z siedzibą w Ł., którą kieruje kierownik, działający w granicach umocowania udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł.. W tym miejscu podkreślić z całą mocą należy, iż wyżej przedstawione przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza wszak przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Zarządowi Dróg i Transportu obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to nadal prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miast na prawach powiatu. Wskazana jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką, przy pomocy której Prezydent Miasta Ł. wykonuje swoje obowiązki. Stwierdzić więc należy, że w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta Ł. jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji, a zatem w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1455/08, Lex nr 597290), a więc uzgodnienie w trybie art. 106 K.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 752/08, LEX nr 533149). W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzgodnienia, w trybie art. 106 K.p.a. i z tego właśnie powodu dokonanie tego uzgodnienia przez Prezydenta Miasta Ł. w formie postanowienia należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i - tym samym - dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a., tak jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego. Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, iż nie ulega wątpliwości, że jakkolwiek art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ, to mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu, określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. II OSK 776, LEX nr 360131). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. m.ch.