I OSK 1181/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 25/10 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 25/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż działając na podstawie art. 93 ust 1, 5 i art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z dnia 21 grudnia 2004 r.) art. 124, 141, oraz art. 124 i 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) oraz 39 ust 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jednolity (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na wniosek Gminy Chrzanów, Burmistrz Miasta Chrzanowa, postanowieniem z dnia 6 września 2009 r. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w Chrzanowie obejmującą działkę (...) na działki oznaczone literą A i B w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału, który został wykonany przez uprawnionego geodetę D. Z. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 opatrzonej klauzulą Starostwa Powiatowego w Chrzanowie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, iż według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu osiedla Kościelec w Chrzanowie, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia (...) listopada 2000 r. – dzielona działka położona jest odpowiednio na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: UC – tereny usług komercyjnych oraz KG 1/2 – istniejąca ulica S. Podano również, że przedmiotowy podział – mający na celu wydzielenie terenu zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w miejscowym planie – jest zgodny z ustaleniami tego planu. Ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji zaznaczył, że ul. S. stanowi drogę publiczną, wojewódzką, wobec czego działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału literą A – w myśl art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przejdzie z mocy prawa na własność Województwa Małopolskiego, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca przedmiotowy podział stanie się ostateczna. Na postanowienie to zażalenie złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż wydzielenie z działki nr (...) części terenu z przeznaczeniem pod drogę, w zakresie proponowanym na wstępnym projekcie podziału, jest niecelowe. Strona skarżąca wskazała, iż w sąsiedztwie dzielonej nieruchomości, pas drogi wojewódzkiej nr 781 jest w pełni urządzony, a Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie nie planuje w najbliższym czasie jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych związanych z przebudową bądź modernizacją przedmiotowej drogi. Zdaniem Strony skarżącej, wydzielenie wskazanego w projekcie podziału terenu zobowiązywałoby jedynie skarżącego do wypłaty właścicielowi gruntu odszkodowania i jednocześnie do wykonywania prac związanych z utrzymaniem terenu – zbędnego z punktu widzenia potrzeb istniejącej infrastruktury drogowej. Rozpoznając to zażalenie postanowieniem z dnia (...) października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie projekt podziału działki nr (...) w Chrzanowie został sporządzony w oparciu o ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami tego planu, projektowana do wydzielenia cześć B działki znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: UC – tereny usług komercyjnych, a cześć A na terenie przewidzianym w tym planie pod istniejącą ulicę S. oznaczonym symbolem KG 1/2. Granice powstałych w wyniku podziału działek (A i B) są zgodne z przebiegiem linii rozgraniczających tereny: usług komercyjnych (UC) i drogi krajowej KG 1/2 co – w ocenie Kolegium – uzasadnia pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki jako zgodnego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu. Za bezpodstawną natomiast Kolegium uznało zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wypowiedź organu opiniującego odnośnie zdarzeń przyszłych wydzielanej działki A, która – zdaniem tegoż organu – przejdzie z mocy prawa na własność Województwa Małopolskiego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca nin. podział stanie się ostateczna. Kolegium w tym względzie stwierdza, iż opiniujący organ nie miał żadnych uprawnień do wypowiadania się w tego typu kwestii. Na postanowienie to skargę złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 w związku art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze stwierdzono, postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej działki jest bezzasadne i bezcelowe gdyż strona skarżąca nie planuje w najbliższym czasie jakichkolwiek planów inwestycyjnych w odniesieniu do ul. Szpitalnej w Chrzanowie, które zmierzałoby do jej poszerzenia. Zdaniem skarżącego zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mają na celu jedynie ochronę danego terenu przed zabudową, co nie obliguje obecnego jej właściciela ani organu gminy do jego wydzielenia. Z kolei wydzielenie wskazanego w projekcie podziału terenu, zobowiązywałoby jedynie skarżącego do wypłaty właścicielowi gruntu odszkodowania i jednocześnie do wykonywania prac związanych z utrzymaniem terenu – zbędnego z punktu widzenia potrzeb istniejącej infrastruktury drogowej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 93 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w przypadku gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Wydanie opinii w trybie art. 93 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przesądza, iż dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości – a więc nawet nie jest częścią tego postępowania. Świadczy o tym przepis art. 97 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia. Dokumenty te podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem opinię w przedmiocie wstępnego projektu poddziału, dołącza się do wniosku o podział nieruchomości, Sąd pierwszej instancji uznał, iż wydanie tej opinii jedynie poprzedza właściwe postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości i w żadnym razie nie może dotyczyć kwestii merytorycznych. Organ opiniujący nie może wypowiadać się w innych kwestiach niż jego ocenia czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi jako bezpodstawne. W niniejszym postępowaniu Burmistrz Miasta Chrzanowa, postanowieniem z dnia (...) września 2009 r. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w Chrzanowie obejmującą działkę (...) jako zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu osiedla Kościelec w Chrzanowie, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 listopada 2000 r. Przedmiotem tej opinii nie były (ale też i nie mogły być) kwestie celowości tego zamierzenia. Zarzuty związane ze skutkami jakie mogą nastąpić w razie gdyby do podziału nieruchomości doszło są niezasadne. Okoliczności o których mowa w skardze (nie oceniając ich merytorycznej zasadności) mogły by być podnoszone na etapie wydania decyzji o podziale nieruchomości, o ile do wydania takiej decyzji dojdzie. Natomiast, okoliczności te są bez znaczenia przy ocenie zaskarżonego postanowienia, gdyż nie dotyczy ono tych kwestii. Sąd pierwszej instancji zgodził się ponadto z organem II instancji, iż wydając postanowienie opiniujące, organ I instancji niewłaściwie wypowiedział się co skutków przyszłego podziału. Jak mowa o tym wyżej, kompetencji takiej na tym etapie organ nie posiadał. Tym niemniej, nie jest to wadliwość, która maiłaby jakiekolwiek przełożenie na samo rozstrzygnięcie. Dlatego też jest bez znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie opinii o podziale sprowadza się jedynie do badania zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wbrew zapisowi art. 93 ust. 2 u.g.n. sprowadza się nie tylko do przeznaczenia, ale także możliwości przyszłego zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek gruntu, co odnieść należy głównie do terenów przewidzianych w planach zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie istniejących dróg publicznych; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez stosowanie art. 98 ust. 1 wprost, gdy w istocie przepis ten do działek gruntu wydzielanych pod poszerzenie istniejących dróg publicznych stosuje się odpowiednio. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż podstawową przesłanką dopuszczającą dokonanie (ewidencyjnego) podziału nieruchomości jest zgodność projektu podziału z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Tym samym, na tym etapie postępowania na organie ciąży obowiązek ustalenia jaka jest możliwość zagospodarowania działek nie tylko aktualnego właściciela, ale także ewentualnego, będącego zarządcą drogi, skoro przyszły właściciel, który z mocy prawa ma stać się właścicielem wydzielonego gruntu wprost oświadcza, że po jego stronie nie zachodzi potrzeba jego wywłaszczenia, albowiem w jego wieloletnich planach inwestycyjnych nie przewiduje inwestycji polegających na poszerzeniu istniejącej drogi. Zatem uzasadnionym jest wniosek, iż w dacie opiniowania podziału brak jest możliwości wystąpienia celu publicznego, jak i brak jest możliwości spełnienia przesłanki z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszącej się do zagospodarowania tak wydzielonej działki na poszerzenie istniejącej drogi. W spawie objętej skargą, organy przytoczyły ustalenia planu, co do przeznaczenia terenów objętych podziałem, jednak projektowanego podziału nieruchomości, tj. możliwości zagospodarowania nie oceniły, choć art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na taką przesłankę wskazuje. Nie dokonały zatem oceny co do drugiej przesłanki, możliwości zagospodarowania po wydzieleniu działek. W ocenie skarżącego kasacyjnie opinia o zgodności podziału powinna była opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, zakreśloną w planie miejscowym. Oceny tej należało dokonać przez pryzmat skutku podziału nieruchomości, jakim byłaby możliwość obrotu działkami, w wyniku czego, stałyby się odrębnymi nieruchomościami – miałyby różnych właścicieli. Skarżący podniósł, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona opinia jest niezależnym i odrębnym aktem od decyzji wydawanej w jej następstwie w zakresie podziału gruntów. Przede wszystkim zaskarżona opinia, ma być pomocą przy rozstrzyganiu wniosku o podział, jednak nie zwalniająca organu wydającego decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości od dokonania własnej oceny, kierującej się przesłankami podziału wskazanymi w art. 93 ustawy, zatem nie mogącej przesądzać o rozstrzygnięciu w jej myśl. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż ocena organu o zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu ma istotne znaczenie, bowiem ma ona na celu zbadanie czy podział stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu określonego w tym planie. Rozwiązanie powyższe ma przeciwdziałać sytuacjom, by podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Powyższe oznacza, iż organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Powyższe pozostaje w pełni spójne z treścią art. 98 ust. 1 zd. 2 ustawy nakazującej do terenów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego stosowanie tej normy prawnej odpowiednio, a nie wprost. Praktyka organów prowadzących postępowanie jest jednak odmienna. Sprowadza się do szablonowego i wprost stosowania art. 98 u.g.n. wskutek którego przy założeniu racjonalności ustawodawcy dochodzi do niczym nie uzasadnionego wywłaszczenia nieruchomości przy braku takiej potrzeby i w dalszym ciągu możliwym dalszym dotychczasowym wykorzystywaniu przez właściciela na cele dotychczasowe, nie uzasadniające odjęcia prawa własności. Zatem opinia ma bardzo istotne znaczenie dla przyszłej decyzji podziałowej i rozstrzygnięcie w niej zawarte winno być zsynchronizowane z rzeczywistą budową drogi lub jej poszerzeniem, bowiem wymaga nie tylko konsultacji z obecnym właścicielem wydzielanej działki, ale i przyszłym właścicielem – np. zarządcą drogi odnośnie nabycia z mocy prawa własności wydzielonej działki. Brak planów inwestycyjnych zarządcy drogi powinno unicestwiać wyposażanie go w grunty lub tereny zbędne z punktu widzenia tych planów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim należy wskazać, że aktem, na który złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest akt dotyczący zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Nie jest to zatem decyzja dotycząca podziału ale orzeczenie poprzedzające podział, które nie oznacza, że podział ten w zaproponowanym kształcie zostanie dokonany. Ten etap postępowania o podział nieruchomości uregulowany jest w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez sąd I instancji co do wykładni tego przepisu. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że z brzmienia przepisu art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w przypadku gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Podkreślić należy, iż wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przesądza, iż dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości – a więc nawet nie jest częścią tego postępowania. Świadczy o tym przepis art. 97 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia. dokumenty te podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem opinię w przedmiocie wstępnego projektu podziału, dołącza się do wniosku o podział nieruchomości, należy uznać, iż wydanie tej opinii jedynie poprzedza właściwe postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości. Niezasadny tym samym staje się zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n. ponieważ przepis ten dotyczy podziału nieruchomości i warunków jakie przy tym muszą być spełnione. Co do art. 93 ust. 2 u.g.n. to przepis ten stanowi, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ I instancji, jak trafnie podniósł organ II instancji i wojewódzki sąd administracyjny może w związku z tym wypowiadać się jedynie co do tego czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Ustalenia planu przy uwzględnieniu linii rozgraniczających tereny, usług komercyjnych i drogi krajowej uzasadniały pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki, jako zgodnego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu. Natomiast nieuprawnione, na co zwrócił uwagę sąd I instancji, były wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczące skutków przyszłego podziału. Nawet gdyby jednak uznać to za naruszenie art. 93 ust. 2 u.g.n. przez organ administracji, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy, wobec czego zarzut ten również nie może być skuteczny. Na tym etapie postępowania nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. bowiem dotyczy on skutków dokonanego już podziału, a w sprawie niniejszej podział ten nie został dokonany. Wobec czego przepis ten nie znajdował zastosowania. Mając wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.