II SA/Ol 110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 16 września 2010 r. Starosta M. zatwierdził T.L. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce "[...]". W uzasadnieniu podał, że projekt spełnia wymagania przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wójt Gminy M. decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w M. Projekt budowlany uwzględniał wymogi ochrony środowiska zawarte w tej decyzji. Starosta M. podniósł, że mimo położenia planowanej inwestycji na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód, zarówno w fazie jej realizacji, jak i eksploatacji, nie będzie ona negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, w szczególności na faunę. Organ administracji stwierdził też, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy M. z dnia 4 października 2007 r. o warunkach zabudowy, posiada wymagane decyzje, opinie i uzgodnienia, informacje i zaświadczenia, a także został wykonany i sprawdzony przez uprawnione do tego osoby. W złożonym odwołaniu M. Park Krajobrazowy z siedzibą w K. podał, że planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ochroną prawną, a ponadto znajdować się będzie na otwartym terenie łąk i gruntów rolnych. Zdaniem odwołującego się, brak zabudowy w odległości ok. 400 m powoduje, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Podniesiono ponadto, że rejon przedsięwzięcia zajmuje w części ekstensywnie wykorzystywane pastwiska, a w części żyzne łąki, które są ważnymi terenami żerowiskowymi i stanowią miejsca lęgowe dla lokalnych populacji rzadkich ptaków chronionych. Przedmiotowa działka znajduje się też na szlaku migracji i bytowania ssaków, gadów i płazów. Ochrona tego terenu powinna być więc respektowana, zgodnie z art. 117 ust. pkt 2 i art. 119 ustawy o ochronie przyrody i art. 10 Dyrektywy Siedliskowej. Odwołujący się zarzucił ponadto, że realizacja inwestycji, która wychodzi poza wieś N., stworzy precedens do zabudowy poza wsią i doprowadzi do stopniowego, nadmiernego wydłużania się tej wsi wzdłuż zachodniego brzegu jeziora P. Niesie to za sobą realne zagrożenie otoczenia tego terenu zwartą zabudową osiedla letniskowego. Natomiast w ochronie M. Parku Krajobrazowego istotna jest ochrona walorów krajobrazowych tego obszaru. Lokalizacja planowanych budynków w otwartej przestrzeni bezpowrotnie zniszczy walory otwartego krajobrazu polnego w pobliżu jeziora P., co narusza art. 5 pkt 8 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Odwołujący się podniósł, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uwzględnić w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu i otuliny parku krajobrazowego. Zarzucił ponadto, że uzyskanie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie byłoby formą legalizacji istniejącej na przedmiotowej działce nielegalnej zabudowy letniskowej. Wojewoda W. decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 28, art. 32 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, inwestor spełnił wszystkie określone przepisami Prawa budowlanego wymagania, a organ pierwszej instancji przed wydaniem pozwolenia na budowę prawidłowo skontrolował projekt budowlany. Inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 października 2007 r., nr x. Do wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wójt Gminy M. decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Zaprojektowany budynek mieszkalny odpowiada ustaleniom dotyczącym warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zawartym w tej decyzji, a projekt zagospodarowania odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Projekt budowlany jest kompletny, posiada odpowiednie oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, elektroenergetycznych i dróg lądowych. Wojewoda wyjaśnił, że zarzuty odwołania dotyczą postępowania rozstrzygniętego ostatecznymi decyzjami Wójta Gminy M. nr x z dnia 4 października 2007 r. ustalającej warunki zabudowy i nr y z dnia 18 listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewoda nie jest zaś organem właściwym do kwestionowania prawidłowości tych aktów. Organ odwoławczy wyjaśnił jednakże, że zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla zabudowy siedliskowej wymóg dostosowania do zabudowy na działkach sąsiednich, przewidziany w ust. 1 pkt 1 nie musi być spełniony. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy Prawa ochrony środowiska, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przedmiotowa inwestycja nie narusza zakazów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Wojewody W. nr v z dnia 19 grudnia 2008 r. oraz w § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. Na realizację przedmiotowej inwestycji inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i jest ona zlokalizowana poza pasem szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora P. Odnosząc się natomiast do wniosku inwestora o umorzenie postępowania odwoławczego Wojewoda wyjaśnił, że interes prawny M Parku Krajobrazowego w K. w tym postępowaniu wynika z art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie przyrody. Wojewoda W. rozporządzeniem nr 9 z dnia 26 stycznia 2006 r. utworzył M. Park Krajobrazowy i jego otulinę, a rozporządzeniem nr 158 z dnia 19 grudnia 2008 r. wyznaczył Obszar Chronionego Krajobrazu Otuliny M. Parku Krajobrazowego - Zachód. Przedmiotowa działka położona jest na terenie otuliny M. Parku Krajobrazowego i na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny M. Parku Krajobrazowego – Zachód. Ze Statutu M. Parku Krajobrazowego w K., nadanego przez Sejmik Województwa W. uchwałą nr XXXII/616/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r., wynika, że Parkiem kieruje dyrektor Parku, a do jego zadań należy realizacja zadań wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 1, 5 i art. 24 ust. 1 pkt 2, 5 ustawy o ochronie przyrody. W złożonej skardze M. Park Krajobrazowy zarzucił, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w otulinie M. Parku Krajobrazowego, która jest strefą ochronną, graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie w celu zabezpieczenia przed zewnętrznymi zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka. Zgodnie z prawem unijnym w przypadku obszaru Natura 2000, która pokrywa się z otuliną Parku, przy wątpliwościach związanych z wpływem przedmiotowej inwestycji na przyrodę, musi być on jednoznacznie wyjaśniony. Zdaniem skarżącego, niektóre przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie otuliny parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację, stąd dyrektor Parku ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym na etapie ustalenia warunków zabudowy danego terenu. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana pospiesznie, gdyż nie ustosunkowano się do jego pisma z dnia 13 września 2010 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu wydania decyzji. Zaznaczył, że Park już pismem z 12 maja 2010 r. powiadomił Starostwo Powiatowe w M. o nielegalnej zabudowie na działce inwestora. W tej sytuacji wydanie przedmiotowej decyzji legalizuje tę zabudowę. W skardze podniesiono ponadto, że realizacja spornej inwestycji pozwoli na zabudowę sąsiednich działek, również już nielegalnie zabudowanych. Zarzucono także, że lokalizacja spornego przedsięwzięcia jest niezgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. z 2000 r., w którym zakazano wyznaczania nowych siedlisk i działek budowlanych poza terenami zwartej zabudowy wsi K. i P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie kwestionował legitymacji procesowej M. Parku Krajobrazowego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają jednak uprawnień do weryfikacji zasadności wydanych przez organy gminy decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż sprawdzają jedynie zgodność projektu budowlanego z tymi decyzjami. Przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy siedliskowej a nie zwartej zabudowy wsi N., co było wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Wojewoda wyjaśnił również, że opinia M. Parku Krajobrazowego z dnia 13 września 2011 r. wpłynęła do Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w M. w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji (16 września 2010 r.), a do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa trafiła w dniu następnym. Stąd organ ten nie miał możliwości ustosunkowania się do opinii, na co zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Wojewoda podał ponadto, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 14 sierpnia 2001 r., orzekająca o rozbiórce drewnianej wiaty na terenie działki inwestora nie ostała się w obrocie prawnym. Organ nadzoru budowlanego wydał dwie decyzje o odmowie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych wiat na terenie tej działki z dnia 5 sierpnia 2010 r. i z dnia 30 listopada 2010 r., które w dniu orzekania przez organ wojewódzki nie były ostateczne. Natomiast odmówić pozwolenia na budowę można tylko, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Wyjaśnił też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie jest aktem prawa miejscowego, w stosunku do którego należy sprawdzać zgodność zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu stwierdzenie, że realizacja wnioskowanej inwestycji pozwoli na zabudowę sąsiednich działek i ominięcie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, jest przedwczesne i nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zaskarżoną decyzję wydano po rozpoznaniu odwołania M. Parku Krajobrazowego w K. od decyzji Starosty M. z dnia 16 września 2010 r., którą zatwierdzono T.L. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr "[...]". Przypomnieć należy, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest ustalić istnienie przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Przesłanką taką jest m.in. wniesienie środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot. Przed rozpoznaniem środka zaskarżenia niezbędnej jest więc dokonanie ustaleń pozwalających na zbadanie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Kwestia prawa do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623). Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Legalna definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawarta została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przez przepisy odrębne w niniejszej sprawie należy rozumieć również regulacje z zakresu ochrony środowiska regulowane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 155, poz. 1220 ze zm.) oraz aktami wykonawczymi do tej ustawy. Ustawodawca zawęził więc krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Wobec powyższego, prawidłowe ustalenie, komu przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, że organ odwoławczy przeanalizował czy i ewentualnie, w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na otoczenie. Rozpoznanie odwołania skarżącego należało również poprzedzić analizą czy legitymuje się on prawem własności, użytkowania wieczystego lub jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i czy inwestycja ta narusza jego uzasadniony interes prawny. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest tym samym związane z naruszeniem jego interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 198/10). Wojewoda przyjął natomiast, że interes prawny M. Parku Krajobrazowego w Krutyni w kontrolowanym postępowaniu wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody: art. 16 ust. 2 (przewidującego możliwość utworzenia otuliny na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym), art. 17 ust. 1 pkt 1 i 5 (dotyczących wprowadzenia w parku krajobrazowym zakazów realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wykonywania, co do zasady, prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu), art. 23 ust. 2 (wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu ), art. 24 ust. 1 pkt 2 i 5 (dotyczących możliwości wprowadzenia na obszarze chronionego krajobrazu zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wykonywania, co do zasady, prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu). Wojewoda podniósł, że przedmiotowa działka położona jest na terenie otuliny M. Parku Krajobrazowego i na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny M. Parku Krajobrazowego – Zachód, natomiast ze Statutu M. Parku Krajobrazowego w K. wynika, że Parkiem kieruje dyrektor Parku, do którego należy realizacja zadań wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 5 i art. 24 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie przyrody. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast, aby Wojewoda, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zbadał i wyjaśnił czy M. Park Krajobrazowy jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora lub nieruchomości, na które planowana inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać. Wyjaśnić przy tym należy, że samo gospodarowanie parkiem krajobrazowym nie musi być równoznaczne z pełnieniem trwałego zarządu, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.). Przepisy te przewidują, że w toku postępowania organ administracji ma obowiązek podjąć z urzędu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ administracji publicznej musi przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a., dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec powyższego, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni powyższe rozważania Sądu i zbada, jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, a swoje stanowisko umotywuje zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.