II SA/Ol 198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" w obrębie "[...]", gmina A. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Mazurski Park Krajobrazowy, wskazując, że planowana inwestycja położona jest na terenie wspomnianego parku oraz na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska". Podkreślono także, że nie przeprowadzono procedury oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" w odniesieniu do gatunków ptaków i ich siedlisk. Wskazano, że teren działki wchodzi w skład rewiru żerowiskowego orlika krzykliwego i kani rudej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu przytoczył przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określający strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Według organu odwoławczego kluczowym dla określenia podmiotów będących stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest określenie obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody wnoszący odwołanie nie wskazał żadnej nieruchomości będącej we władaniu Mazurskiego Parku Krajobrazowego, której zagospodarowanie może być ograniczone w związku z inwestycją. Organ wyjaśnił, że posiadany materiał dowodowy uzasadnia tezę, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się do działki o nr geod. "[...]" w obrębie "[...]", stanowiącej własność inwestora. W decyzji podniesiono również, że zawarta w odwołaniu informacja o toczącym się postępowaniu w sprawie zakwestionowania decyzji Burmistrza z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy pozostaje bez wpływu na możliwość wzruszenia decyzji Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę. Według Wojewody bowiem dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy stanowić może przesłankę do późniejszego wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na ww. decyzję wywiódł Mazurski Park Krajobrazowy. Podkreślono, że dyrektor wspomnianego parku krajobrazowego jest ustawowo, na podstawie art. 105 ust. 1 – 4 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004r., zobowiązany do ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na terenie podległego mu parku krajobrazowego i niewątpliwie z tego tytułu posiada przymiot strony tego postępowania. Zdaniem strony skarżącej jest oczywiste, że przedsięwzięcie budowlane lokalizowane na terenie parku nie pozostaje bez wpływu na jego sytuację. Fakt ten zdaniem strony skarżącej uprawnia dyrektora parku do żądania podjęcia przez organ stosownych czynności. Tym samym uzasadnia twierdzenie, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która ma być posadowiona w tym parku. Na poparcie swojej tezy strona skarżąca przytoczyła wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie dostrzec trzeba, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji nie uznając Mazurskiego Parku Krajobrazowego za stronę postępowania administracyjnego przekazał temu podmiotowi swoją decyzję w sprawie tylko do wiadomości. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast kiedy dokładnie przedmiotową decyzję doręczono inwestorce U. P., co potwierdza, że organ II instancji nie wyjaśnił tej kwestii. Tymczasem ustalenie takiego faktu jest bardzo istotne ponieważ termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Tym bardziej podmiot, który według organu nie posiadał przymiotu strony, winien wnieść odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania. Wniesienie odwołania w tym terminie mogło jedynie skutkować badaniem przez organ odwoławczy legitymacji procesowej Parku. Skoro więc Park nie był uważany za stronę postępowania, a wniósł odwołanie to mógł to zrobić jedynie w terminie przewidzianym dla strony postępowania, którą w sprawie była inwestorka. Inwestor bowiem, który był uważany przez organ za jedyną stronę postępowania ma prawo oczekiwać, że decyzja stanie się ostateczna, po upływie terminu w jakim mógł on wnieść odwołanie. Inne podmioty, które kwestionują decyzję i chcą być uznane za strony postępowania mogą złożyć odwołanie tylko w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania podmiot uważający się za stronę postępowania może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym ( Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydanie 9, str. 599). Istotnym jest również wskazać, że na gruncie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przymiot strony należy badać na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118). W myśl tego przepisu, który ustanawia wyjątek od zasady ogólnej, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Treść wspomnianego przepisu wskazuje na zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Należy nadmienić, że mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, trzeba przez to rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przez przepisy odrębne w niniejszej sprawie należy rozumieć również regulacje z zakresu ochrony środowiska regulowane ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 2008r., Nr 25, poz. 150) oraz aktami wykonawczymi do tej ustawy. W każdym postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę taki obszar oddziaływania jest wyznaczany, z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki planowanej inwestycji w świetle przepisów odrębnych. Na gruncie przedmiotowej sprawy obszar takiego oddziaływania powinien być wyznaczony również w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeanalizował czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób, planowana inwestycja wpłynie na otoczenie. Brak jest w uzasadnieniu decyzji analizy oddziaływania (immisje) planowanego przedsięwzięcia na działki sąsiednie, tzn. sąsiadujące bezpośrednio lub znajdujące się w pewnej odległości od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika również, żeby Wojewoda zbadał i wyjaśnił czy Mazurski Park Krajobrazowy posiada w trwałym zarządzie jakiekolwiek nieruchomości sąsiadujące z działką inwestorki bądź nieruchomości, na które jej inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać. Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645). W ocenie Sądu organ w toku postępowania badając legitymację procesową powinien zwrócić się do Mazurskiego Parku Krajobrazowego, wskazując na art. 28 ustawy Prawo budowlane, który precyzyjnie określa strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, o wyjaśnienie z jakich względów podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia do bycia stroną w sprawie. Niezbędnym jest w takiej sytuacji wyjaśnienie temu podmiotowi instytucji oraz istoty formy prawnej trwałego zarządu. Organ powinien przy tym wskazać stronie skarżącej, że samo gospodarowanie parkiem krajobrazowym nie musi być równoznaczne z pełnieniem takiego trwałego zarządu. Dlatego też tak istotne jest precyzyjne wyjaśnienie skarżącemu instytucji trwałego zarządu, przez co strona skarżąca mogłaby odpowiedzieć w jakim charakterze prawnym dysponuje nieruchomościami, na które może wpływać przedmiotowa inwestycja. To zaś będzie pomocne przy zbadaniu - w ponownym postępowaniu przed organem II instancji - kwestii złóż żwirowych, które według strony skarżącej znajdują się na działce objętej projektem. Pełniąca obowiązki Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego w Krutyni podała bowiem, że właścicielem wspomnianych złóż żwirowych jest Skarb Państwa, a dyrektor zawiaduje tymi złożami, mimo, że powierzchnia działki należy do inwestorki. Wskazała również, że teren działki leży na terenie Natura 2000 objętej dyrektywą ptasią, podnosząc przy tym, że z uwagi na gatunki roślin objętych ochroną siedliskową ustanowioną na działkach sąsiednich, które to gatunki w sposób naturalny występują również na działce inwestora, gatunki te podlegają również ochronie sprawowanej przez Park (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 20). Te okoliczności sprawy winny być ustalone już na etapie postępowania odwoławczego, a w decyzji organ winien wyjaśnić stronie, czy podane przez nią okoliczności mogą skutkować uznaniem Parku za stronę postępowania. Ponadto w ocenie Sądu nie uzasadniając należycie swojego stanowiska Wojewoda naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji organu odwoławczego znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, mówiące, że posiadany materiał dowodowy uzasadnia tezę, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się do działki o nr geodezyjnym "[...]" w obrębie "[...]", stanowiącej własność inwestorki. Wojewoda posługując się tym ogólnikowym stwierdzeniem nie wykazał w żaden sposób jakie dowody potwierdzają postawioną przez niego tezę, a to nie czyni zadość wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji. Nie może być tak, że organ powołuje się na dowody, które mają potwierdzać przyjętą przez niego tezę, zupełnie ich nie wskazując. Takie postępowanie powoduje także pogwałcenie podstawowej zasady przekonywania, zawartej w art. 9 kpa. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny zatem znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne orzeczenia nie może polegać tylko na powołaniu się przez organ wydający decyzję na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. Wojewoda winien był przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżącego, a uzasadniając swoje stanowisko powinien także odnieść się szczegółowo do argumentów zawartych w odwołaniu, dotyczących wskazanego przez stronę skarżącą interesu prawnego, zmaterializowanego przez nią w postaci art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. ochronie przyrody podając, jakie znaczenie te argumenty mają w sprawie. W odwołaniu wskazano bowiem wyraźnie, że działka będąca miejscem przedmiotowej inwestycji położona jest w specjalnym obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska", w rewirze żerowiskowym orlika krzykliwego i kani rudej. W ocenie Sądu nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi do pogwałcenia art. 107 § 3 kpa dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., (II SA 1436/96). Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 kpa, a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić zatem wymagań wynikających z art. 8 kpa organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984r., II SA 742/84). Warto w kontekście przedmiotowej sprawy również przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008r. (II OSK 1922/06), w którym m.in. podniesiono, że jeżeli faktycznie grunt leży w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego lub otaczają go tereny Parku z trzech stron to w zasadzie, już sam ten fakt w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, powoduje konieczność precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, a tym samym stwarza możliwość rozważenia przyznania Kampinoskiemu Parkowi Narodowemu statusu strony postępowania. Podmiot, który wywodzi swoje prawa z normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, którą dysponuje, wskazać, iż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji oraz zgodnie ze swoim subiektywnym przekonaniem wykazać, iż dana inwestycja może wywierać wpływ na jego nieruchomość. Wypełnienie tych przesłanek wydaje się być wystarczające do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w w/w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest tym samym związane z naruszeniem jego interesu prawnego. Wojewoda powinien analogicznie rozważyć, czy na gruncie przedmiotowej sprawy spełnione zostały wskazane w ww. wyroku warunki. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że dla wyjaśnienia tytułu prawnego niezbędne będzie tu ustalenie jakie grunty pozostają w trwałym zarządzie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. To zaś będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii ewentualnego przymiotu strony Mazurskiego Parku Krajobrazowego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.