I OSK 1346/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 109/11 w sprawie ze skargi A. Ł. na orzeczenie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny służbowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 109/11, oddalił skargę A. Ł. na orzeczenie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny służbowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w dniu [...] maja 2010 r. Komendant Miejski Policji w Lublinie wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko A. Ł. - dyżurnemu Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...] w Lublinie, obwiniając go o przewinienie dyscyplinarne, polegające na tym, iż w dniu [...] lutego 2010 r., pełniąc służbę na stanowisku Dyżurnego [...] Komisariatu Policji w Lublinie, podjął decyzję o wydaniu M. G. pięciu sztuk fałszywych banknotów o nominale 10 zł, ujawnionych podczas kontroli osobistej dokonanej przez funkcjonariuszy Policji oraz nie zainicjował czynności procesowych określonych w art. 308 § 1 Kodeksu postępowania karnego zmierzających do zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa, czym doprowadził do ich utraty. Czyn ten został uznany za przewinienie dyscyplinarne, określone w art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji oraz w zw. z pkt 6 karty opisu stanowiska pracy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu [...] Policji w Lublinie. Organ w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził winę skarżącego i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. W dniu [...] grudnia 2010 r. odwołanie od powyższego orzeczenia złożył A. Ł. Zarzucił on, że orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z naruszeniem przepisów art. 135 ust. 3, art. 135g ust. 1 i 2 i art. 135i ust. 1 ustawy o Policji. Stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte po upływie dziewięćdziesięciodniowego terminu określonego w art. 135 ust. 3. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do uzupełnienia poprzez dołączenie do akt sprawy karty opisu stanowiska I zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie oraz wyciągu z ostatniej opinii służbowej mł. insp. A. E. oraz przeanalizowanie, czy zawarte w nich stwierdzenia można traktować jako pisemną formę upoważnienia do załatwienia spraw dyscyplinarnych. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie uznał odwołanie za niezasadne. Organ wskazał, że okoliczności popełnienia czynu przez policjanta nie budzą wątpliwości. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wskazał, że konieczne jest odróżnienie zastępowania kierownika jednostki lub komórki organizacyjnej Policji w czasie jego nieobecności w zakresie bieżącego zarządzania od szczególnych kompetencji przełożonego w sprawach dyscyplinarnych. Sposób i zakres upoważniania podwładnych przez przełożonego w sprawach dyscyplinarnych reguluje art. 133 ust. 6 ustawy o Policji, który stanowi, że "przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie". Jak ustalono w toku postępowania, Komendant Miejski Policji w Lublinie nie wydał decyzji upoważniającej swoich zastępców lub innych policjantów do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w czasie jego nieobecności w dniach [...] lutego 2010 r. Powyższe przesądza o tym, że został zachowany przewidziany w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji dziewięćdziesięciodniowy termin wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r. A. Ł. domagał się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia, któremu zarzucił, że zostało wydane na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z naruszeniem przepisów art. 135 ust. 3, art. 135g ust. 1 i 2 i art. 135i ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący uzasadnił swe stanowisko tym, że kartę opisu stanowiska pracy I zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie oraz wyciąg z ostatniej opinii służbowej mł. insp. A. E. można traktować jako pisemną formę upoważnienia udzielonego przez Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie do załatwiania spraw dyscyplinarnych, przewidzianego w art. 133 ust. 6 powołanej ustawy. Należy zatem wyjaśnić, czy otrzymanie w dniu [...] lutego 2010 r. przez I zastępcę Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie informacji o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przez policjantów należy traktować jako powzięcie przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, ponieważ wtedy, zgodnie z art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, termin wszczęcia postępowania upływał z dniem [...] maja 2010 r., zaś postępowanie to wszczęto w dniu [...] maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 109/11 uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, iż skarżący, pełniąc służbę na stanowisku dyżurnego, podjął decyzję o wydaniu zatrzymanemu pięciu sztuk fałszywych banknotów ujawnionych podczas kontroli osobistej, gdy - z racji stanowiska i obowiązków służbowych - zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu zabezpieczenie śladów i dowodów przestępstwa przed ich utratą, zniekształceniem lub zniszczeniem, określonych w art. 308 § 1 Kodeksu postępowania karnego. Uznanie skarżącego za winnego przewinienia służbowego nie narusza zatem przepisów art. 132 ust. 1 i 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Postępowanie dyscyplinarne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami rozdziału 10 wspomnianej ustawy. W sprawie zebrany został pełny materiał dowodowy i podjęto wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 135e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie jest więc słuszny zarzut naruszenia art. 135i ust. 1 powołanej ustawy i oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy. Skarżący miał w toku postępowania dyscyplinarnego zapewnione prawo do obrony, a jego uprawnienia procesowe nie były naruszane. Również orzeczona kara jest zgodna z prawem. Sąd I instancji podkreślił, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisu art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 133 ust. 1 wspomnianej ustawy przełożonym dyscyplinarnym jest przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1 tej ustawy, czyli w sprawie niniejszej Komendant Miejski Policji w Lublinie. Jak wynika z akt postępowania dyscyplinarnego, Komendant Miejski Policji w Lublinie poinformowany został o popełnieniu przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego dopiero w dniu [...] lutego 2010 r. Jest bowiem poza sporem, że nie pełnił on służby w dniach [...] lutego 2010 r. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że informacja o przewinieniu dyscyplinarnym przekazana została w dniu [...] lutego 2010 r. I zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie mł. insp. A. E., który zastępował Komendanta Miejskiego w czasie jego nieobecności. Nie można jednak faktu powzięcia przez zastępcę komendanta wiadomości o przewinieniu traktować jako powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Zastępca komendanta nie jest bowiem przełożonym dyscyplinarnym w rozumieniu art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Okoliczność, że zastępuje on – z racji stanowiska i zakresu obowiązków - komendanta, który jest przełożonym dyscyplinarnym nie oznacza, iż zastępstwo to obejmuje także postępowanie dyscyplinarne. Ustawa o Policji zawiera bowiem w tym zakresie rozwiązanie szczególne. Zgodnie z art. 133 ust. 6 powołanej ustawy, przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie. Zdaniem WSA w Lublinie nie budzi wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w Lublinie nie upoważnił swojego zastępcy do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu na podstawie art. 133 ust. 6 wspomnianej ustawy. Za pisemne upoważnienie, w rozumieniu powołanego przepisu, nie może być uznana karta opisu stanowiska I zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie, ani też opinia służbowa mł. insp. A. E. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, że Komendant Miejski Policji w Lublinie, jako przełożony dyscyplinarny w rozumieniu ustawy o Policji, upoważnił swojego zastępcę w formie pisemnej do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie. Otrzymanie w dniu [...] lutego 2010 r. przez I zastępcę Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie informacji o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przez skarżącego nie może być więc traktowane jako powzięcie przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. W konsekwencji data [...] lutego 2010 r. nie stanowi daty początkowej terminu dziewięćdziesięciodniowego, określonego w art. 135 ust. 3 powołanej ustawy. Tym samym organy w rozpatrywanej sprawie prawidłowo przyjęły, że za datę powzięcia wiadomości przez przełożonego dyscyplinarnego o przewinieniu dyscyplinarnym popełnionym przez skarżącego należy uznać dzień [...] lutego 2010 r., czyli datę powzięcia informacji o przewinieniu przez Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie. Z tym też dniem rozpoczął bieg dziewięćdziesięciodniowy termin przewidziany w art. 133 ust. 6 ustawy o Policji. Postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte w dniu [...] maja 2010 r., a więc przed upływem dziewięćdziesięciodniowego terminu, wskazanego w art. 133 ust. 6 tej ustawy. W dniu [...] czerwca 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. Ł. W skardze zarzucił on WSA w Lublinie: • obrazę art. 133 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że I zastępca Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie nie był organem uprawnionym do załatwianie spraw dyscyplinarnych podległych mu funkcjonariuszy podczas nieobecności Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie, a tym samym za datę, w której organ powziął wiadomość o naruszeniu dyscypliny, należy uznać dzień [...] lutego 2010 r.; • obrazę art. 135 ust. 3 powołanej ustawy poprzez uznanie, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu zostało wszczęte w terminie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia. Zdaniem skarżącego w czasie niepełnienia służby przez komendanta miejskiego Policji jego obowiązki pełni I zastępca. Oczywistym dla skarżącego jest zatem fakt, że w takiej sytuacji I zastępca wykonuje wszystkie obowiązki komendanta miejskiego Policji, w ramach których jest zobowiązany do podejmowania bieżących decyzji związanych z działaniem podległej jednostki, a więc oznacza to także wykonywanie obowiązków związanych z postępowaniem dyscyplinarnym. Nie budzi zatem wątpliwości, że I zastępca Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie, zastępujący Komendanta Miejskiego dowiedział się o czynie skarżącego w dniu [...] lutego 2010 r., a postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] maja 2010 r., a więc po terminie. Umocowanie to wynika z karty opisu stanowiska i opinii służbowej, które w drodze wykładni rozszerzającej powinny być uznane za pisemne upoważnienie do prowadzenia spraw dyscyplinarnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubelski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości, iż postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu zostało wszczęte w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Na wstępie należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej w istocie swej odnoszą się do kwestii ustalenia czy zastępowanie komendanta miejskiego Policji oznacza również zastępowanie go w jego uprawnieniach związanych z postępowaniem dyscyplinarnym. W tym miejscu należy wskazać, że podmioty będące przełożonymi dyscyplinarnymi zostały określone w art. 133 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Przepis ten stanowi, że przełożonymi dyscyplinarnymi są: • Komendant Główny Policji, • komendanci wojewódzcy • komendanci powiatowi (miejscy) Policji • komendanci szkół policyjnych. Katalog przełożonych dyscyplinarnych jest ściśle i wąsko określony. W Policji, tak jak w innych formacjach mundurowych, dominuje model postępowania inkwizycyjnego, w którym to przełożony prowadzi większość czynności postępowania dyscyplinarnego. To przełożony dyscyplinarny decyduje o wszczęciu tego postępowania, jego zakończeniu, powołuje rzecznika dyscyplinarnego, rozpatruje zażalenia na czynności rzecznika i wreszcie orzeka o winie i karze. Takie rozwiązanie prawne jest zgodne z Konstytucją, jak bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/08 "w kwestii organów prowadzących postępowanie dyscyplinarne nie sposób umieszczać w jednej kategorii służb mundurowych oraz przedstawicieli innych zawodów. Sprzeciwiają się temu odmienne deontologie poszczególnych zawodów, inne podstawy nawiązania stosunków pracy, cele i zadania im przypisane, a zwłaszcza stopień ochrony interesu publicznego, jaki poszczególne zawody realizują. Orzekanie kar dyscyplinarnych przez przełożonych dyscyplinarnych służb mundurowych będących przełożonymi służbowymi jest zasadą i tradycją, która wynika ze szczególnej podstawy pełnienia służby przez funkcjonariuszy" (OTK ZU nr 7/A/2008 poz. 120). Inkwizycyjność postępowania dyscyplinarnego w formacjach mundurowych jest skutkiem stosunku służbowego, którego specyfika wymaga, aby przełożeni dyscyplinarni prowadzili większość czynności postępowania. Przełożeni odpowiadają za sposób funkcjonowania służb, powinni zatem reagować jak najszybciej na wszelkie przejawy naruszenia dyscypliny służbowej, dlatego też to przede wszystkim oni posiadają władzę dyscyplinarną w formacjach mundurowych. Jednocześnie dokładne wskazanie przełożonych dyscyplinarnych ma funkcję gwarancyjną, gdyż zabezpiecza ono funkcjonariuszy Policji przed bezprawnym uzurpowaniem władzy przełożonych dyscyplinarnych przez inne podmioty. W ten sposób policjant wie, który organ może wykonywać wobec niego czynności związane z postępowaniem dyscyplinarnym, a wykonywanie takich czynności przez inny organ jest bezprawne i nie wywołuje wobec funkcjonariusza skutków prawnych. Z treści art. 133 ust. 6 ustawy o Policji wynika, że przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie. W świetle wyżej wskazanych rozważań dotyczących istoty dokładnego określenia przełożonego dyscyplinarnego należy podnieść, że upoważnienie takie powinno być bezwzględnie być udzielone na piśmie. Upoważnienie to dotyczy tylko czynności z zakresu postępowania dyscyplinarnego (por.: S. Maj, Postępowanie dyscyplinarne w służbach mundurowych, Warszawa 2008, s. 48). Nie można go zatem ogólnie wywieść, jak chce tego strona składająca skargę kasacyjną, z samego faktu pełnienia funkcji zastępcy odpowiedniego komendanta Policji, będącego jednocześnie przełożonym dyscyplinarnym. Zastępca kieruje, podczas nieobecności komendanta, właściwą jednostką Policji, ma w związku z tym prawo do wydawania funkcjonariuszom Policji wiążących poleceń i rozkazów, ale nie oznacza to, że niejako "automatycznie" staje się przełożonym dyscyplinarnym w rozumieniu art. 133 ust. 1 powołanej ustawy. Gdyby tak było ustawodawca nie zamieściłby w tej ustawie art. 133 ust. 6, statuującego oddzielne uprawnienie przełożonego dyscyplinarnego do pisemnego upoważnienia innego policjanta do podejmowania za niego czynności z zakresu postępowania dyscyplinarnego. Upoważnienie to może dotyczyć wszystkich czynności z zakresu postępowania dyscyplinarnego lub może upoważniać określoną w nim osobę do dokonywania czynności w postępowaniu dyscyplinarnym przez określony czas lub w określonym zakresie. Tak więc Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że skoro I zastępca Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie nie legitymował się pisemnym upoważnieniem Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie do załatwiania spraw dyscyplinarnych, to fakt powiadomienie go w dniu [...] lutego 2010 r. o czynie skarżącego nie oznacza, iż informację taką powziął właściwy przełożony dyscyplinarny. Informacje taką właściwy przełożony dyscyplinarny, którym zgodnie z art. 133 ust. 1 ustawy o Policji jest Komendant Miejski Policji w Lublinie, otrzymał dopiero w dniu [...] lutego 2010 r., a więc dopiero od tego dnia należy liczyć dziewięćdziesięciodniowy termin do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jaki ma przełożony dyscyplinarny zgodnie z art. 135 ust. 3 powołanej ustawy. Skoro postępowanie dyscyplinarne zostało przeciwko skarżącemu wszczęte w dniu [...] maja 2010 r. to oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo określił, iż organy orzekające w sprawie nie uchybiły terminowi do jego wszczęcia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., zostały poniesione.