II SA/Ol 127/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. nr XXXVI/244/06 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dywity nr XXXVI/244/06 z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 26 stycznia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w roku 2009 Gmina Dywity przystąpiła do opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi Dywity w obrębach geodezyjnych Dywity i Ługwałd i przedstawiła go do uzgodnienia m.in. Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który projektu tego nie uzgodnił. W trakcie toczącego się postępowania uzgodnieniowego dotyczącego projektu planu organ ten dokonując analizy postanowień załączonego do projektu planu studium stwierdził, iż w sposób istotny odbiega ono od projektu studium uzgodnionego przez Zarząd Województwa w 2005 roku. Odstępstwa dotyczą części opisowej jak i graficznej. W wersji projektu studium uzgodnionej przez Zarząd Województwa opisany i wrysowany był przebieg przyszłej obwodnicy Olsztyna, natomiast w uchwalonym studium nie uwzględniono w tekście i rysunku planowanej obwodnicy. Analiza porównawcza zapisów i rysunku w zakresie planowanej wodnicy Olsztyna - wersji uchwalonej zmiany studium z wersją uzgodnioną z Zarządem Województwa - wykazała następujące rozbieżności: w zakresie ustaleń tekstowych - punkt "Kierunki rozwoju systemów komunikacji – str. 28 "Obwodnica miasta Olsztyna" (wersja przesłana do uzgodnień z Zarządem) oraz str. 40 wersji uchwalonej. W części graficznej - na załączniku graficznym wersji uzgadnianej wrysowana była projektowana obwodnica miasta Olsztyna, natomiast na rysunku wersji uchwalonej brakuje oznaczeń przebiegu tej obwodnicy. Na terenie tym wrysowano między innymi tereny do postulowanego rozwoju funkcji osadniczych o dominującej funkcji mieszkaniowej. W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przytoczone powyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium. Podniesiono, iż przepis art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wprowadzenie (przez wójta) do projektu studium zmian, ale tylko o ile wynikają one z dokonanych uzgodnień i opinii. Stwierdzono, że Rada Gminy w istotny sposób zmieniła zapisy uzgodnionego studium oraz zapisy umieszczone na załączniku graficznym do tego studium już po uzgodnieniu i wyłożeniu do publicznego wglądu, wobec czego winna ponownie, w tym zmienionym zakresie, procedurę powtórzyć zgodnie z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że wskazane działanie organu w sposób istotny naruszyło art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i wypełniło dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy, stosownie do którego, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Dywity wniósł o oddalenie skargi zaprzeczając, aby w procedurze uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity (uchwała Nr XXXVI/244/06 Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006r.) doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Organ stwierdził, że wprowadzone do projektu studium zmiany dotyczące przebiegu projektowanej "Obwodnicy miasta Olsztyna" wynikały z: opinii Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 9 grudnia 2005r. SR-7322-7/05, opinii Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 grudnia 2005r. GDDKiA O/OL.3B/412/32,1/2005, uwag mieszkańców złożonych w ramach dyskusji publicznej z dnia 13 lutego 2006r. nad przyjętymi w projekcie zmiany studium rozwiązaniami oraz uwagi mieszkańca Dywit - Pana W. W. z dnia 21 marca 2006r. Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w informacji z planu zagospodarowania przestrzennego woj. warmińsko-mazurskiego, przesłanej przez Wicemarszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego do uwzględnienia w sporządzonym projekcie zmiany studium, brak konkretnego przebiegu projektowanej obwodnicy. Nie została ona również przedstawiona na załącznikach graficznych do powyższego planu. Wyjaśniono też, że w skarżonej zmianie studium ustalenia co do przebiegu przyszłej "Obwodnicy miasta Olsztyna" przedstawiono w następujący sposób: "Warmińsko-Mazurskie Biuro Planowania Przestrzennego w Olsztynie w roku 2000 opracowało "Wstępną koncepcję obejścia miasta Olsztyna ". Jest to materiał, który został przekazany gminom, na terenie których znalazła się obwodnica. Na obszarze gminy Dywity zaproponowano 3 warianty przebiegu obwodnicy. Rada gminy Dywity podjęła uchwalę nr XIX/126/2000 w dniu 29.02.2000 r. w sprawie współdziałania gmin Dywity, Barczewo, Purda, Stawiguda, Gietrzwałd, Jonkowo i Olsztyn w przygotowaniach do budowy drogi nr 16 w powiązaniu z drogą nr 51 i tras komunikacyjnych przebiegających poza Olsztynem. W toku prac nad studium rozpatrywano następujący wariant dla obejścia miasta Olsztyna: od drogi powiatowej nr 1-1-19N przebieg po terenie miasta Olsztyna do granicy gminy w rejonie cmentarza i dalej wzdłuż projektowanej granicy cmentarza w kierunku północnym do włączenia z istniejącą drogą nr 51 za miejscowością Dywity. Wybór tego wariantu nie uzyskał akceptacji władz miasta i projekt studium został zaopiniowany negatywnie przez Prezydenta Miasta Olsztyna w części dotyczącej obwodnicy. Wszystkie 3 warianty zostały oprotestowane przez mieszkańców gminy Dywity, w szczególności przez mieszkańców Kieźlin, Dywit i Różnowa. W związku z powyższym sugeruje się, w ramach trwających prac nad przygotowaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę obwodnicy miasta Olsztyna, przeanalizowanie nowego wariantu przebiegu obwodnicy z pominięciem w/wym. miejscowości i przejście w północnej części gminy Dywity powyżej Różnowa w kierunku na Barczewko i dalej przez teren gminy Barczewo, omijając jezioro Wadąg po jego wschodniej stronie." Z powyższych względów, zdaniem organu, Rada Gminy Dywity nie była obowiązana do powtórzenia procedury w zakresie dokonanej zmiany, w szczególności, gdy zmiany dokonane zostały w wyniku wymienionych opinii i uzgodnień. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2011r., pełnomocnik rady Gminy Dywity, adw. A. G. podtrzymał stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego wprowadzony uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXXIII/505/02 z dnia 12 lutego 2002r. nie zawierał w części opisowej ani graficznej, w okresie prac nad studium, żadnych informacji na temat przebiegu planowanej obwodnicy Olsztyna. Podkreślił, że w przesłanej gminie informacji z planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, znalazły się zapisy, których nie zawiera ten plan. W informacji z planu wskazano na opracowania "Optymalizacji trasy projektowanej obwodnicy Olsztyna" oraz analizę warunków realizacji projektu obejścia Olsztyna w ramach Łuku Południowego Bałtyku, o których to dokumentach plan województwa nie wspomina. Pełnomocnik zaznaczył też, iż opracowania wskazane w informacji nie mają charakteru aktu normatywnego, a tym samym Rada Gminy Dywity nie miała obowiązku ich uwzględniania w toku prac nad projektem studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika zaś, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Przy czym zważyć należy w tym miejscu na treść art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej też w skrócie jako u.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planowania miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten, co należy podkreślić, stanowi lex specialis względem cytowanych zapisów ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego nawet, gdy naruszenie zasad, trybu, czy właściwości organów przy sporządzaniu studium zostaje stwierdzone dopiero po upływie roku od podjęcia uchwały w tym przedmiocie, to sąd administracyjny stwierdza nieważność takiego aktu. W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu wobec naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzenia zmian studium poddanych kontroli sądowoadministracycjnej. Analiza przedłożonej sądowi dokumentacji prac planistycznych do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity oraz akt postępowania uzgodnieniowego z Zarządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zakończonego pozytywnym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005r., znak: W-MBPP-7322-23/05, potwierdza, że rozstrzygnięcie to dotyczyło projektu zmiany studium, który wytyczał przebieg projektowanej obwodnicy miasta Olsztyn. Na stronie 28 części tekstowej przedłożonego wówczas projektu, w pkt 5 - "Kierunki rozwoju systemów komunikacji", w ustępie zatytułowanym "Obwodnica miasta Olsztyna" zapisano m.in.: "W wyniku prac nad tematem wybrano następujący wariant dla obejścia miasta Olsztyna: od drogi powiatowej nr 1449N przebieg po terenie miasta Olsztyna do granicy gminy w rejonie cmentarza i dalej wzdłuż projektowanej granicy cmentarza w kierunku północnym do włączenia z istniejącą drogą nr 51 za miejscowością Dywity". Powyższe zobrazowano w części graficznej projektowanej zmiany studium grubą, czerwoną i przerywaną linią. Natomiast w uchwalonej zmianie studium z dnia 11 lipca 2006r. (Nr XXXVI/244/06) wskazanych ustaleń brak zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium. W części opisowej (str. 39-40) przedłożonego studium wyjaśnia się jedynie, że powyższy wariant był rozpatrywany, ale nie uzyskał akceptacji Prezydenta Miasta Olsztyna. Poza tym w wyniku protestów mieszkańców gminy Dywity sugeruje się przeanalizowanie nowego wariantu. Zatem przyjęte ostatecznie zmiany studium nie lokalizowały w ogóle spornej obwodnicy miasta Olsztyna, wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z tego planu wynika (str. 10-11), że: "zapisane w planie województwa obejście Olsztyna na ciągu drogi krajowej nr 51 ma swój początek na terenie gminy Dywity. W ramach realizacji planu województwa Warmińsko-Mazurskie Biuro Planowania Przestrzennego w Olsztynie wykonało opracowania "Optymalizacja trasy projektowanej obwodnicy Olsztyna" w 2000r. oraz na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego w 2004r. w ramach Łuku Południowego Bałtyku wykonano analizę warunków dla realizacji projektu obejścia Olsztyna drogi krajowej nr 51. W studium uwarunkowań gminy należy uwzględnić wyniki tych opracowań jako uściślenie rozwiązania zapisanego w planie województwa." Tego założenia uchwalone studium nie zrealizowało mimo, że zgodnie z zasadą unormowaną w art. 9 ust. 2 u.z.p sporządzone studium powinno uwzględniać ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a ten, zgodnie z informacją z planu, wspomina o obejściu Olsztyna na ciągu drogi krajowej nr 51, które swój początek ma mieć na terenie gminy Dywity. Poza tym, wbrew przekonaniu Rady Gminy Dywity, uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa wiązało co do ustaleń objętych tym uzgodnieniem. Organ uchwałodawczy gminy nie mógł rozstrzygnąć wbrew tym uzgodnieniom, nawet gdy przyjęte w ramach uzgodnień rozwiązania nie zostały zaakceptowane przez organy opiniujące. Stanowiska wyrażone przez właściwe organy w opiniach, w przeciwieństwie do uzgodnień, nie są wiążące dla organu sporządzającego studium (por. Z. Niewiadomski Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyd. 2 Warszawa 2005, str. 213-215). Odnośnie do niewiążącego co do zasady charakteru opinii wypowiedział się również NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13.10.1997 r., sygn. akt II SA 203/97, ONSA 1998/4/120. Negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający akt. Podkreślić należy, że sam ustawodawca wskazuje na wiążący charakter uzgodnień, odróżniając je w tym względzie od opinii. Stosownie do zapisów art. 24 ust. 1 in fine u.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to m.in. zgodnie z art. 106 § 5 kpa, że gmina rozstrzygnięcie takie może kwestionować poprzez wniesienie zażalenia. Z tego środka prawnego gmina Dywity w rozpatrywanym przypadku nie skorzystała. Poza tym dla podkreślenia wagi stanowiska uzgadniającego wskazać można na treść art. 26 ust. 1 u.z.p, z którego wynika, że zmiana projektu studium następuje wskutek zmiany stanowiska organu uzgadniającego . W związku tym wójt gminy mógł rozważyć argumenty przeciwne projektowanemu usytuowaniu obwodnicy, zgłoszone przez organy opiniujące, jak też w uwagach mieszkańców i wprowadzić postulowane zmiany, ale tylko w zakresie nienaruszajacym ustaleń objętych uzgodnieniem. Zmiany wykraczające poza uzgodnienie dokonane ostatecznycm postanowieniem Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z dnia 6 grudnia 2005r., zostały dokonane z naruszeniem prawa. Reasumując, podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany studium z pominięciem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz zawartego w tym zakresie uzgodnienia, wyczerpuje dyspozycję art. 28 ust. 1 u.z.p i dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 i 152 p.p.s.a.