II SA/Bd 104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na postanowienie Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. II SA/Bd 104/11 Uzasadnienie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S. i P. S., na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i odmówić zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej postanowienia wskazano na przepisy art. 97 § 1 pkt 4, art. 123, art. 124 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, zapisanej w KW [...]. W uzasadnieniu postanowienia Starosta zapisał, iż do prowadzenia ww. postępowania został wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta [...], podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie przeprowadził rozprawę administracyjną, dokonał wizji lokalnej nieruchomości oraz wystosował pismo o zakończeniu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił również, iż w trakcie prowadzonego postępowania "zaistniały obligatoryjne okoliczności zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 pkt 4, tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Ponadto w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. organ zapisał, że powziął informację, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Starosta stwierdził również, że "nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w znacznej części obejmuje pracownicze ogrody działkowe a zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Wojewoda [...] podniósł, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję pojęcia zagadnienie wstępne: - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, - wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W rozpatrywanej sprawie Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne, z uwagi na fakt, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 28 września 2005 r. sygn. I SA/Wa 1388/04, który stanowi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. W rozpatrywanym przypadku wszczęto kontrolę abstrakcyjną, tzn. nie dotyczącą indywidualnej sprawy administracyjnej. Tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Kontrolę taką inicjuje sąd. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że nawet w wypadku skierowania pytania prawnego przez sąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w innych sprawach administracyjnych, choćby w nich zachodziła konieczność zastosowania przepisów objętych tym pytaniem. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Związek pomiędzy orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym wskutek złożenia wniosku o charakterze abstrakcyjnym (nie w indywidualnej sprawie) a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy jest jedynie pośredni i potencjalny a winien być bezwzględnie bezpośredni. Istotny jest również fakt, że przepisy prawa objęte wnioskiem skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym wznowienie postępowania. Podniesiono także, że należy odróżnić zawieszenie postępowania administracyjnego od zawieszenia postępowania sądowego, gdyż są to instytucje oparte na różnych podstawach prawnych. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina Miasta [...]. W skardze wniesiono u uchylenie zaskarżonego postanowienia o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych. Zdaniem Gminy Miasta [...] w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania w konsekwencji czego Starosta [...] postąpił prawidłowo wydając postanowienie z dnia [...] października 2010 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu. Nieruchomość której dotyczy postępowanie o zwrot jest w znacznej części zagospodarowana pod ogrody działkowe w związku z czym do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę konieczne jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W tej sytuacji kluczowe znaczenie dla postępowania ma fakt, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności całej powołanej ustawy z przepisami Konstytucji RP. Należy bowiem uwzględnić, że podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest dojście do prawdy obiektywnej a następnie jej prawidłowa ocena przy zastosowaniu właściwych norm prawnych. Organ administracyjny winien dążyć do wydania trwałego rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku gdy poddana zostaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów w oparciu o które ma zostać wydana decyzja administracyjna organ do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w tym przedmiocie winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. I SA/Wa 703/08. Powołano się także na inne wyroki sądów administracyjnych oraz stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 26 października 2010 r. sygn. OSK 688/10, które dotyczy zdaniem skarżącego – analogicznego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wniosek o oddalenie skargi Prezydenta Miasta [...] złożył także pełnomocnik uczestnika postępowania W. S. Podniesiono m. in., że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Ponieważ zależność musi być bezpośrednia. Pełnomocnik uczestnika wskazał także na różnice, co do przyczyn zawieszenia postępowania sądowego i administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd podziela argumentację zawartą w postanowieniu Wojewody [...]. Postępowanie toczy się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Trafnie wskazano na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję pojęcia zagadnienia wstępnego, tj. zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie zależy od innego organu lub sądu, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazano także na odróżnienie kontroli norm prawnych dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny o charakterze abstrakcyjnym i konkretnym. Pytanie zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym sygn. K 8/10 ma charakter abstrakcyjny. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa uchwalone w obowiązującym trybie, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Nawet wówczas, gdy domniemanie zgodności z Konstytucją zostanie obalone, ale zostanie odroczona utrata mocy obowiązującej przepisu, to aż do nadejścia terminu utraty mocy przepisy zachowują moc obowiązującą, zatem muszą być przestrzegane i stosowane przez adresatów, gdyż w przeciwnym wypadku przekreśli się sens odroczenia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2005 r. sygn. SK 26/02, Lex nr 149944). Jedynie Sąd w takiej sytuacji przyjmuje, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Należy podzielić pogląd pełnomocnika uczestnika postępowania, że w przedmiotowej sprawie zakwestionowanie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych mających zastosowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz oczekiwanie na ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z tej materii, nie uzasadnia zawieszenia postępowania. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych podane w skardze dotyczą postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Wymogi procesowe obu postępowań są odmienne. Koszty postępowania Sąd może zasądzić tylko na rzecz strony a nie uczestnika i tylko w razie uwzględnienie skargi (art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).