II GSK 1694/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 2231/10 w sprawie ze skargi I. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od I. R. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 2231/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę I. R. (dalej nazywanej także "skarżącą" lub "zobowiązaną"), stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] (dalej zwany również "Dyrektorem IS") z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], a także poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w którym uznano za niezasadne zarzuty zobowiązanej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które stwierdziły, że po otrzymaniu tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...] (obejmujących zaległości składkowe I. R. za 1999 r.) organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej w dniu 29 września 2009 r. odpisy tychże tytułów wykonawczych. Zobowiązana zgłosiła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc, że zaistniała przesłanka przedawnienia. Organ egzekucyjny uznał ten zarzut za niezasadny i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, wyjaśniając, że na mocy art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutu przedawnienia, zaś wierzyciel uznał ten zarzut za bezzasadny. Na zmianę tego stanowiska nie wpłynęły podnoszone przez zobowiązaną argumenty, że nie doręczono jej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], będącej podstawą wystawienia tytułów wykonawczych. Zdaniem organu egzekucyjnego, tego rodzaju zarzut winien zostać skierowany do wierzyciela. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane bez uprzedniego, zgodnego z prawem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sąd stwierdził, że dla skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela koniecznym jest, aby wystawiony przez niego tytuł wykonawczy został sporządzony po uprzednim zaistnieniu w obrocie prawnym decyzji ostatecznej (lub prawomocnej), która nakładałaby na zobowiązanego określony obowiązek, w tym przypadku obowiązek uiszczenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Sądu, decyzja ZUS z dnia [...] lutego 2008 r. nie została prawidłowo doręczona stronie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję wynika, że z powodu niemożności doręczenia w sposób wskazany w punkcie 1, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w UP/UG [...], wskazując dzień 21 lutego 2008 r. jako datę końcową tego terminu, zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma w UP/UG umieszczono w skrzynce na korespondencję. Jednakże brak jest wskazania daty dokonania tych czynności, podpisu doręczyciela, a także adnotacji o pierwszym i ponownym awizowaniu przesyłki. Oznaczało to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. należało uznać za niedokonane. Zatem skoro decyzja ZUS z dnia [...] lutego 2008 r. nie weszła do obiegu prawnego, to brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność wydanych w sprawie postanowień organów egzekucyjnych obu instancji, gdyż rozstrzygnięcia te obarczone były wadą nieważności. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Skarbowej w [...], który zaskarżył to orzeczenie w całości oraz wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewskazanie przepisów prawa, które w sposób rażący naruszają rozstrzygnięcia organów obydwu instancji i na czym w istocie owo rażące naruszenie prawa polegało, 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 1 oraz art. 29 § 1 i art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny - rozpatrując w postępowaniu egzekucyjnym zarzut oparty na podstawie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 pkt 1 wspomnianej ustawy - uprawniony jest do badania prawidłowości doręczenia decyzji wierzyciela, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych obu instancji zostały wydane zgodnie z art. 29 § 1 i art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, to jest ustala, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Takim nieuprawnionym działaniem byłoby analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji ZUS stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, gdyż stanowiłoby to w istocie kontrolę "wymagalności obowiązku" objętego tytułem wykonawczym, czego zabrania art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za podstawę wystawienia tytułu wykonawczego odpowiedzialność ponosi wierzyciel, ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z odszkodowawczymi. Wierzyciel (ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...]), odpowiadając na zarzuty zobowiązanej zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym, potwierdził wymagalność dochodzonego obowiązku, a także prawidłowość doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1-5 wspomnianej ustawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie także uznał, że postępowanie egzekucyjne zostało wadliwie wszczęte. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje m.in. z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co w niniejszej sprawie miało miejsce, skoro skarżąca odebrała tytuły wykonawcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził pogląd, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę obowiązany jest zbadać, czy decyzja ZUS z dnia [...] lutego 2008 r. została prawidłowo doręczona stronie, ponieważ – w ocenie tego Sądu – od tego ustalenia zależy stwierdzenie, czy wszczęcie egzekucji było dopuszczalne. Realizując tak określony obowiązek Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że z powodu braku daty dokonania czynności przez doręczyciela, jak również braku jego podpisu oraz braku adnotacji o pierwszym i ponownym awizowaniu przesyłki, które w ocenie Sądu winny być umieszczone na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki, doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. należy uznać za niedokonane. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie dopuszczalności badania prawidłowości doręczenia decyzji wymiarowej, będącej podstawą egzekwowanego tytułu wykonawczego, w postępowaniu egzekucyjnym, w którym zgłoszono zarzut oparty na podstawie "nieistnienia obowiązku", w rozumieniu art. 33 pkt 1 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, było już rozważane zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt: II FSK 1378/08) wyraził pogląd, że organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności (zasadności) decyzji wymiarowej, ani też "wymagalności" zobowiązania podatkowego w niej określonego, która to przesłanka wiąże się m.in. z kwestią prawidłowego doręczenia decyzji, która dopiero z datą doręczenia decyzji zaczyna wywierać skutki prawne względem strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tym orzeczeniu, że analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji podatkowej, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, oznacza w konsekwencji badanie tego czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym czy zobowiązanie w kwocie nią określonej stało się wymagalne. Badanie zatem tej okoliczności w ramach zarzutu opartego na twierdzeniu o "nieistnieniu obowiązku" stanowiłoby w istocie kontrolę "wymagalności obowiązku" objętego tytułem wykonawczym, czego zabrania przepis art. 29 § 1 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pogląd ten w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zauważając przy tym, że w świetle przepisu art. 29 § 1 in fine w zw. z art. 33 pkt 1 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podstawą zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, może być wyłącznie takie zdarzenie (okoliczność), które nastąpiło po wydaniu tego tytułu (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r.; sygn. akt II FSK 172/07). Tymczasem Sąd pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie do oceny skuteczności doręczenia decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2008 r. z punktu widzenia wymagań określonych w przepisie art. 44 k.p.a., pomijając cały kontekst normatywny dotyczący zasad prowadzenia egzekucji, uregulowany w przepisach rozdziału 3, Dział I cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co było skutkiem niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 33 pkt 1, art. 29 § 1 i art. 34 § 1 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a co wiązało się z poddaniem badaniu przez Sąd prawidłowości doręczenia decyzji, będącej podstawą egzekwowanego tytułu wykonawczego, a następnie stwierdzeniem, że decyzja ta nie została prawidłowo doręczona stronie. Uwzględnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej powoduje w konsekwencji uznanie za zasadny kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co bezpodstawnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.