II OSK 2050/11

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 141/11 w sprawie ze skargi W. S. i L. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., II SA/Lu 141/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi W. S. i L. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej "LWINB") z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] LWINB, po rozpoznaniu odwołania W. i L. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] nakazującą im rozbiórkę zalicznikowych przyłączy do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w R. W toku postępowania ustalono, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia: przyłącze wodociągowe ma długość 9,60 m i zostało poprowadzone z budynku mieszkalnego (znajdującego się na tej samej działce) do budynku gospodarczego (w którym wydzielono również pomieszczenia mieszkalne), zaś przyłącze kanalizacyjne ma długość 26,50 m i zostało doprowadzone do studni kanalizacji gminnej. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. PINB wstrzymał budowę tych przyłączy zobowiązując jednocześnie inwestorów – W. i L. S. do przedłożenia, w terminie 30 dni, określonych dokumentów w celu zalegalizowania budowy. Inwestorzy nie wykonali wezwania, natomiast podnieśli, że przyłącze wykonali pracownicy Gminy Ruda Huta w ramach budowy gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Odnosząc się do powyższego, organ pierwszej instancji ustalił, że budowa taka miała miejsce w 1998 r. i była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami dla miejscowości R. z dnia [...] maja 1997 r. oraz na podstawie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami z dnia [...] marca 1998 r. Jak jednak wynika z załączników do tych decyzji oraz z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, wykonane na podstawie tych pozwoleń roboty nie obejmowały przedmiotowych przyłączy. W tej sytuacji inwestorzy zobowiązani byli dokonać zgłoszenia budowy właściwemu organowi (staroście), czego nie uczynili - za dokonanie zgłoszenia nie może być bowiem potraktowana ustna akceptacja wójta na wykonanie przedmiotowych robót. Z tych względów i wobec niewykonania przez inwestorów nałożonych obowiązków PINB wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję nakazującą im rozbiórkę przyłączy, a decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy. Skargę do WSA wnieśli W. i L. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że inwestorem sieci wodociągowej była Gmina Ruda Huta - prace wykonano w 1997 r., doprowadzono wówczas wodę do budynku mieszkalnego, "ale bez oddzielnych przyłączy do budynku gospodarczego". Z kolei gdy chodzi o sieć kanalizacyjną to również jej inwestorem była gmina, która w 1998 r. doprowadziła tę sieć do budynku mieszkalnego skarżących. Ze względu na to, że nie było wówczas studzienki, z której można by doprowadzić tę sieć także do budynku gospodarczego (z pomieszczeniami mieszkalnymi), skarżący - po "zgłoszeniu" wójtowi i "otrzymaniu jego zgody" - samodzielnie zamontowali taką studzienkę, poprzez którą pracownicy gminy wykonujący sieć kanalizacyjną, doprowadzili ją również do budynku gospodarczego. W tej sytuacji, w przekonaniu skarżących, nie popełnili oni samowoli budowlanej i uczciwie płacą za wodę i odprowadzanie ścieków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżone] decyzji. Oddalając ww. skargę WSA wskazał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe, zaś organom nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów, roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28 - 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb"), a wykonanie robót bez pozwolenia lub z pominięciem zgłoszenia skutkuje wszczęciem procedury legalizacyjnej jedynie gdy zrealizowane roboty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Istotą postępowania legalizacyjnego jest więc sprawdzenie, bądź ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym celu organ wydaje na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pb, a w odniesieniu do robót wykonanych bez zgłoszenia na podstawie art. 49b ust. 2 pb, postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie, a niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 lub art. 49b ust. 3 pb). WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła właśnie taka sytuacja, bowiem mimo że organ stwierdził samowolę budowlaną i wydał postanowienie w trybie art. 49b ust. 2 pb, zobowiązując skarżących do przedłożenia wskazanych dokumentów w celu jej zalegalizowania, to skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku, dlatego organ prawidłowo orzekł nakaz rozbiórki przyłączy zgodnie z art. 49b ust. 3 pb. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") przez oddalenie skargi, mimo iż zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji na skutek naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 2, 78 § 2 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy, w szczególności poprzez: 1) nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji dopuszczonego dowodu z przesłuchania świadka - byłego Wójta Gminy K. G. - którego to wyjaśnienia mogłyby przyczynić się do ustalenia prawidłowego i szczegółowego stanu faktycznego, z którego to mogłoby wynikać, iż brak jest jakiejkolwiek winy po stronie skarżących w związku z domniemaną samowolą budowlaną; 2) zaniechanie przez organ pierwszej instancji uchylenia postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu z zeznań ww. świadka; 3) naruszenie przez organy administracji podstawowej zasady postępowania administracyjnego - zasady pogłębiania zaufania do obywateli, a także pośrednio zasady udzielania informacji, polegające na wszczęciu procedury legalizacyjnej wobec skarżących, mimo iż nawet z niepełnego, dotychczasowego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej, bowiem w toku przeprowadzanej przez gminę inwestycji zastosowano wobec nich niejasną, a co się później okazało, błędną procedurę związaną z doprowadzeniem przyłączy do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że WSA błędnie ocenił, iż postępowanie administracyjne wszczęte w związku z domniemaną samowolą budowlaną i legalizacją tejże samowoli było prowadzone przez organy administracji w sposób prawidłowy. W pierwszej kolejności należy podnieść fakt, iż organ administracji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadka - byłego Wójta Gminy Pana K. G. - w celu złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej budowy zalicznikowych przyłączy, bowiem wyjaśnienia złożone przez byłego wójta dałyby jednoznaczną odpowiedź, czy przyłącza te były wykonane w ramach tej jednej inwestycji gminy czy też wójt o niczym nie wiedział i inwestycja stanowiła samowolę budowlaną skarżących. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżący stają się niejako ofiarami błędnego postępowania władz Gminy Ruda Huta, bowiem przez całe lata żyli ze świadomością, że inwestycja polegająca na budowie przyłączy była przeprowadzona - za wiedzą i zgodą organu administracyjnego - w sposób prawidłowy. Dlaczego zatem teraz mają oni odpowiadać za niekompetencję i ignorancję organu administracji? Zostały zatem, zdaniem skarżących, naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej inspektorzy nadzoru budowlanego powinni wziąć pod uwagę uchybienia organu samorządu terytorialnego i nie wszczynać procedury przeciwko skarżącym, którzy w niczym nie zawinili. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. NSA wskazuje, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma charakter obiektywny to znaczy nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Taka interpretacja przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tytułem przykładu można tu wskazać wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 694/10, w którym przyjęto, że "przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego ani wina czy jej brak, jak też nawet najbardziej szczytne cele nie mogą ekskulpować podmiotu, który takiej samowoli dopuścił się. (...). Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora." NSA orzekający w sprawie pogląd ten podziela. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że dla oceny istnienia samowoli budowlanej w zakresie ww. przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych bez znaczenia jest brak świadomości nielegalności działań po stronie skarżących i domniemana zgoda niewłaściwego w sprawach budowlanych organu, jakim był wójt gminy. Znaczenie ma tylko i wyłącznie fakt niezgodnego z przepisami budowlanymi wykonania tych przyłączy. W konsekwencji wszelkie zarzuty skarżących, dotyczące braku przesłuchania wójta czy też naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie są zasadne. NSA wskazuje, że nawet jeśli faktycznie wójt potwierdziłby fakt "wyrażania zgody" na budowę ww. przyłączy, w świetle przepisów pb jego zgoda byłaby bezwartościowa, bowiem nie był on organem właściwym w prowadzonym procesie inwestycyjnym. Również uznanie, że organ celowo wprowadził skarżących w błąd co do legalności budowy ww. przyłączy nie zmienia ich sytuacji procesowej w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, bo nie niweluje istoty, a więc istnienia samowoli. W takim przypadku skarżący mogą jedynie żądać odszkodowania od winnego wprowadzenia ich w błąd organu administracji, ale dochodzeniu odszkodowania służy droga przed sądem powszechnym a nie administracyjnym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa, należało orzec jak w sentencji.