I OSK 682/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 175/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. W. i R. W. na bezczynność Prokuratora Generalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2011 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 175/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił złożoną przez J. W. i R. W. skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] października 2010 r. J. W. i R. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prokuratora Generalnego. Zdaniem skarżących bezczynność w/w organu polegała na niepodjęciu skutecznych czynności związanych z nadaniem biegu zawiadomieniu skarżących z dnia [...] sierpnia 2010 roku, "zaniechaniu strzeżenia praworządności, nie zapewnieniu ochrony własności wynikającej z art. 140 k.c. i z art. 20 Konstytucji". Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do dokonania stosownych czynności w kierunku realizacji zasady zawartej w art. 10 k.p.k. oraz w art. 7 k.p.c. przez uchylenie postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] grudnia 2006r. o ustanowieniu drogi koniecznej z art. 145 § 1 k.c. (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu J. W. i R. W. wskazali, iż złożyli do Prokuratora Generalnego zawiadomienie, w którym opisali sposób postępowania prokuratur oraz prokuratorów, zarzucając im "brak w strzeżeniu praworządności w Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie odebrania skarżącym prawa do ochrony własności". W przytoczonym piśmie wskazywali, że są właścicielami działki nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym. Jednak, mimo takiego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy zostało wydane postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] grudnia 2006r. o ustanowieniu drogi koniecznej z art. 145 § 1 k.c. na działce skarżących stanowiących ich własność. Powyższe orzeczenie – zdaniem skarżących jest bezprawne i jest wynikiem bezprawnych zachowań wszystkich osób biorących udział w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że skarżącym w niniejszej sprawie skarga na bezczynność nie przysługuje. Organ wyjaśnił, iż otrzymał od skarżących w dniu [...] sierpnia 2010 roku "Zawiadomienie pokrzywdzonych o zaniechanie przez prokuratorów strzeżenia praworządności w Rzeczypospolitej Polskiej (skrót "RP")" z dnia [...] sierpnia 2010 roku. Z treści tego pisma wynikało, że sprawa związana jest ze sprzedażą lokali mieszkalnych własnościowych przez organy gminy Ś., działające - zdaniem zawiadamiających - wspólnie i w porozumieniu ze Sp. z o.o. "I." w S., zajmującą się budową domów i sprzedażą lokali, stworzeniem wspólnoty mieszkaniowej z prawem przechodu na gruncie Sp. z o.o. "I.", a następnie zabudową gruntu i ustanowieniem na należącej do skarżących nieruchomości prawa przechodu. Pokrzywdzeni zawiadomili Prokuratora Okręgowego w S. o popełnieniu przestępstwa, wnioskując o objęcie sprawy nadzorem osobistym. Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. przekazał dokumenty wraz z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa do Prokuratora Rejonowego w Ś. Następnie Prokurator Rejonowy w Ś. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 roku odmówił wszczęcia śledztwa w sprawie Ds. [...] i przekazał akta Sądowi Rejonowemu w Ś. Pismem z dnia [...] września 2010 roku skierowanym ze sprawy [...] Prokuratura Generalna Departament Postępowania Przygotowawczego przekazała według właściwości do Prokuratury Apelacyjnej w S. zawiadomienie z [...] sierpnia 2010 roku. Prokurator Generalny stwierdził także, że skarga na bezczynność organu, dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prokuratura jest organem ochrony prawnej, a nie organem administracji publicznej i nie mieści się w definicji organu administracji publicznej określonej we artykule 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Prokurator Generalny podniósł również, że rozstrzygnięcia wydawane przez prokuratora w postępowaniu karnym weryfikowane mogą być w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego. Sądy administracyjne nie są także właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych o których mowa w art. 227 i 241 k.p.a. Odrzucając – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż przedmiotowa sprawa nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności zobligowany był zbadać czy przedmiot skargi podlega jego kontroli. Powołując się na przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), oraz przytaczając treść art. 3 P.p.s.a. uznał, iż skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego i gdy nie ma specjalnej podstawy do zaskarżenia bezczynności organu do sądu powszechnego. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - Prokurator Generalny nie był zobowiązany wydać żadnego z opisanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a aktów ani dokonać żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków - indywidualnych wynikających z przepisów prawa. O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem przedmiot skargi, jako nieobjęty zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w powołanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a to oznacza, że skargę należało odrzucić. Sąd Wojewódzki zaaprobował także twierdzenie, że Prokurator Generalny jest organem ochrony prawnej, a nie organem administracji publicznej i nie mieści się w definicji organu administracji publicznej określonej we artykule 5 § 1 pkt 3 k.p.a. jednocześnie stwierdził, że postanowienie Prokuratora Rejonowego w Ś. z dnia [...] marca 2010r. sygn. akt Ds [...] o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie popełnienia czynu z art. 231 § 1 k.k. może być weryfikowane w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia J. W. i R. W. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 i § 3 P.p.s.a., art. 8 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1, art. 10a ust. 1, art. 10d ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.) i art. 7, art. 8, art. 87 ust. 1, art. 20, art. 30, art. 32, art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez naruszenie przepisów postępowania w związku z ich błędną wykładnia i ustaw zwykłych, nie stosowania ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w przedmiotowej sprawie z zarzutem stosowania gandyzmu odbierając skarżącym prawa człowieka i obywatela w tym z zakresu prawa własności przez bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia przez jego uchylenie i uwzględnienie skargi skarżących na bezczynność Prokuratora Generalnego, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia przez jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji akceptując wywody Prokuratora Generalnego, nie dotknął istoty sprawy odrzucając przy tym unormowania zawarte w ustawach zwykłych oraz ustawie zasadniczej. Zaskarżone postanowienie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą praworządności. Pominął również okoliczność, że Prokurator Generalny ma status organu władzy publicznej wykonawczej. Zdaniem skarżących kasacyjnie w świetle art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zaś obejmuje również orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Z kolei w świetle art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o prokuraturze, prokuratura jest organem ochrony prawnej, Prokurator Generalny jest zaś jej naczelnym organem. Zarówno Prokurator Generalny, jak i podlegli mu prokuratorzy zobowiązani są strzec praworządności oraz czuwać nad ściganiem przestępstw. Wykonywanie w/w zadań następuje poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach. Odmienne zatem zachowania Prokuratora Generalnego godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Zdaniem skarżących kasacyjnie, zarówno Prokurator Generalny, jak i prokuratorzy mu podlegli należą do władzy wykonawczej. Ustawodawca w powołanej wyżej ustawie o prokuraturze nałożył na nich obowiązek włączenia się do spraw strony skarżącej nie tylko na jej wniosek, lecz również z urzędu. Zobligował również ten organ, do udzielenia skarżącym zgodnie z art. 7 k.p.c. ochrony prawnej przysługującego im prawa własności, które zostało naruszone w prowadzonym przed Sąd Rejonowym w Ś. postępowaniu cywilnym w przedmiocie ustanowienia na należącej do J. i R. W. działce prawa przechodu. W ocenie skarżących kasacyjnie Prokurator Generalny oraz prokuratorzy mogą dokonać tego rodzaju czynności na polecenie Sądu Wojewódzkiego. Zaniechanie Prokuratora Generalnego w tym zakresie skutkowało naruszeniem przysługujących skarżącym kasacyjnie praw człowieka i obywatela. W takim przypadku zastosowanie odnajdują przepisy art. 3 § 2 pkt 4 i 8, 3 § 3 P.p.s.a. oraz art. 8 w zw. z art. 7 k.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych. Te zaś nie dość, że nie zasługują na uwzględnienie, to jeszcze nie zostały prawidłowo sformułowane, bowiem skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie opisanych w skardze kasacyjnej przepisów nie sprecyzowali, czy podniesiony przez nich zarzut stanowi w istocie naruszenie przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy. Powyższa okoliczność nie zmienia jednak faktu, że powołany przez skarżących zarzut należało uznać za chybiony. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż w ocenie skarżący kasacyjnie Prokurator Generalny, podobnie jak prokuratorzy temu organowi podporządkowani, nie udzielili im ochrony prawnej polegającej na wszczęciu postępowania karnego w związku ze złożeniem przez J. W. i R. W. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa o którym mowa w art. 231 k.k. oraz nie przystąpili na mocy art. 7 k.p.c. do toczącego się postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej na stanowiącej własność skarżących kasacyjnie nieruchomości, wskutek czego uchybili obowiązkom, do których wykonywania zobligował ich ustawodawca w ustawie o prokuraturze. Naruszyli również w ten sposób przysługujące skarżącym kasacyjnie prawa, których źródło znajduje się w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w ocenie skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest właściwy do zweryfikowania działań Prokuratora Generalnego oraz nakazania temu organowi podjęcie czynności zmierzających do wszczęcia postępowania karnego oraz przystąpienia do postępowania cywilnego o którym wyżej mowa, celem udzielenia J. i R. W. ochrony prawnej. Powołanemu wyżej stanowisku nie można jednak przyznać słuszności. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji przystępując do rozpoznania wniesionej przez J. W. i R. W. skargi na bezczynność Prokuratora Generalnego, zobligowany był zbadać, czy przedmiot skargi podlega jego kontroli. W niniejszym przypadku obowiązany był wziąć pod uwagę, że Prokurator Generalny w zakresie czynność związanych z odmową wszczęcia postępowania karnego, jak i przystąpienia na mocy art. 7 k.p.c. do postępowania cywilnego jest organem ochrony prawnej, nie zaś organem administracji publicznej. Zasadność zaś i prawidłowość podejmowania przez niego oraz podległych mu prokuratorów czynności z zakresu ochrony prawnej nie podlega kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Organ ten w żadnym z powołanych wyżej przypadków nie był zobligowany do wydania aktu lub podjęcia czynności opisanej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że postanowienia prokuratora o odmowie wszczęcia postępowania, podlegają weryfikacji w ramach postępowania karnego. Także art. 7 k.p.c. stwarza prokuratorowi możliwości wszczęcia lub przystąpienia do toczącego się postępowania cywilnego, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego. Przepis ten jednak nie obliguje prokuratora do dokonania takiej czynności lub wydania w tym zakresie jakiegokolwiek aktu administracyjnego o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zatem kontrola legalności działań w tym zakresie nie podlega kognicji sądu wojewódzkiego. Słusznie także Sąd Wojewódzki zauważył, że skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) organu przysługuje stronie tylko w sytuacji, gdy organ zobligowany był dokonać czynności lub wydać akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skoro zatem Prokurator Generalny nie był, jako organ administracji publicznej, zobligowany w zaistniałej sytuacji wydać żadnego aktu ani podjąć jakiejkolwiek czynności, skarżący kasacyjnie nie mogli wnieść skargi na jego bezczynności w tym zakresie. Trzeba również podkreślić, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie narusza powoływanych przez J. W. i R. W. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Uznanie, że przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego nie pozbawia strony możliwości żądania od organu podjęcia w tym zakresie odpowiednich działań w innym niż sądowoadministracyjnym trybie. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.