I OZ 544/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 maja 2011 r., sygn. akt IV SO/Gl 3/11 o wymierzeniu Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywny w sprawie z wniosku J. W. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Postanowieniem z dnia 2 maja 2011 r., sygn. akt IV SO/Gl 3/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymierzył Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywnę w kwocie czterystu złotych za nieprzekazanie skargi do sądu w sprawie z wniosku J.W. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 7 lutego 2011 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywny w wysokości 3000 (trzech tysięcy) zł z powodu nieprzekazania do Sądu jego skargi z dnia 15 grudnia 2010 r. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię skargi z dnia 15 grudnia 2010 r. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Ż.. W piśmie z dnia 9 marca 2011 r. Prokurator Rejonowy w Ż. wskazał, że zawarte we wniosku J. W. stwierdzenie, iż jego skarga została bezprawnie odrzucona przez tutejszą Prokuraturę jest niezgodne z prawdą. Skarga została bowiem rozpoznana zgodnie z przepisami zawartymi w dziale XIII Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, a skarżącemu udzielono stosownej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając wniosek J. W. i wymierzając Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. grzywnę powołał się na art. 55 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że w razie niezasatosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, iż Prokurator Rejonowy w Ż., wbrew obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie przekazał skargi sądowi, lecz pismem z dnia 20 grudnia 2010 r., udzielił skarżącemu odpowiedzi stosując w tym zakresie przepisy Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49 z 2010 r. poz. 296). W ocenie Sądu I instancji wystąpiły podstawy do wymierzenia grzywny Prokuratorowi Rejonowemu w Ż. Sąd podkreślił także, że niezależnie od oceny organu, iż skarga J. W. mieści się w zakresie stosowania § 394 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, wymieniony organ i tak był zobowiązany do jej przekazania sądowi. Skarga była bowiem adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – za pośrednictwem wymienionej jednostki Prokuratury, co podkreślił także sam Prokurator w piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. W. oraz Prokurator Rejonowy w Ż. Prokurator Rejonowy w Ż. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a z uwagi na okoliczność, iż droga sądowa była niedopuszczalna; - art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 i art. 1 p.p.s.a poprzez wymierzenie grzywny podmiotowi nie będącemu organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów p.p.s.a.; - art. 141 § 4 w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, które doprowadziły do uznania Prokuratury za organ administracji publicznej, a jego czynności za działalność administracji publicznej; - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie przyczyn i motywacji niewypełnienia przez Prokuratora Rejonowego w Ż. obowiązku przekazania skargi J.W. oraz braku analizy w odniesieniu do rozpoznania skargi w ramach kompetencji należących do organów Prokuratury i nie uwzględnienie tych okoliczności, jako skutkujących decyzją o odstąpieniu od wymierzenia sankcji finansowej Prokuratorowi Rejonowemu w Ż.. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Ż. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż Prokuratura nie należy do organów administracji publicznej, a tym samym nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Prokuratora podejmowanie przez sąd administracyjny decyzji należących do właściwości Prokuratury nie ma umocowania w przepisach prawa. Przepisy art. 50-62 p.p.s.a. regulują tryb postępowania skargowego w zakresie działalności i bezczynności administracji publicznej i w żadnej mierze nie mogą dotyczyć działalności Prokuratur. W ocenie Prokuratora Sąd nie wziął pod uwagę, że pismo J. W. adresowane do sądu administracyjnego zostało rozpoznane i załatwione zgodnie z zasadami obowiązującymi w Prokuraturze. Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż każde pismo zatytułowane "skarga do sądu administracyjnego" ma być przekazane zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. sądowi administracyjnemu. Prokurator jako organ prowadzący lub nadzorujący postępowanie przygotowawcze, uwzględniając obowiązujące w tym zakresie przepisy k.p.k., jak i ustaw szczególnych decyduje na danym etapie postępowania jak traktować dane pismo i jaki nadać mu bieg. W postępowaniu karnym nie można stosować przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Prokurator podkreślił, iż o treści pisma decyduje jego istota, a nie oznaczenie. Nadto Prokurator nie zgodził się z przyjętym przez Sąd I instancji restrykcyjnym formalizmem obligującym przesłanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia w sytuacji oczywistej niewłaściwości sądownictwa administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt IV SO/Gl 3/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił zażalenie J. W., jako złożone z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a". Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Należy wskazać, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że niezależnie od oceny Prokuratora, iż wniesiona skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, tylko mieści się w zakresie stosowania § 394 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, Prokurator i tak był zobowiązany do jej przekazania sądowi. Skarga była bowiem adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd I instancji uznał się za właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność prokuratury i w związku z tym orzekł o wymierzeniu grzywny. Jednakże Sąd I instancji nie poddał analizie w jakim charakterze i na podstawie jakich przepisów działał Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ż.. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39) prokuratura została określona jako organ ochrony prawnej. Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, działalność prokuratury nie polega na administrowaniu. Prokuratura niczym nie administruje, nie należy do systemu organów administracji publicznej i tym samym jej działania nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i wynikającego z niego przepisu art. 1 p.p.s.a. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę organów administracji publicznej. Jak wyżej wskazano prokurator nie jest organem administracji publicznej, tylko organem ochrony prawnej. Prokurator działa na podstawie przepisów postępowania karnego oraz ustaw szczególnych. W postępowaniu karnym nie stosuje się przepisów postępowania administracyjnego oraz ani przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Jednakże zaznaczyć należy, iż w określonych kategoriach spraw, np. w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej, prokurator może działać jako organ administracji publicznej i wówczas stosuje się w stosunku do niego przepisy ustawy o Postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla ewentualnego zastosowania przepisów ustawy o Postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez Sąd I instancji miały przedstawione przez prokuratora okoliczności. Sąd I instancji pomimo spoczywającego na nim obowiązku wszechstronnej oceny stanu sprawy, w rzeczywistości tego nie uczynił. Nie wezwał Prokuratora do przedstawienia akt sprawy, dlatego też nie mógł w pełni rozważyć argumentacji organu, który wyjaśnił powody nieprzekazania skargi. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy np. skarga kierowana do sądu administracyjnego dotyczy aktu wydanego przez prokuratora w postępowaniu karnym, trudno wymagać automatycznej i bezrefleksyjnej konieczności przekazywania tej "skargi" do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji po wpłynięciu wniosku sąd administracyjny zobligowany jest do wyjaśnienia w jakim charakterze działa prokurator w danej sprawie, czy jako organ ochrony prawnej, czy jako organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji pomimo spoczywającego na nim obowiązku wyjaśnienia tej kwestii, nie uczynił tego. Te ustalenia determinują bowiem możliwość zastosowania w stosunku do Prokuratora przepisów ustawy o Postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego w tym zakresie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 207/08 oraz w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 435/11. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.