II SA/Wr 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak WSA Mieczysław Górkiewicz(spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej jej podziałem geodezyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...]Wójt Gminy M. na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił wobec A. B. opłatę adiacencką w wysokości 1.269 zł. Według uzasadnienia, na wniosek A. B. jako właściciela działki nr [...]dokonany został jej podział zatwierdzony ostateczną decyzją z dnia 27.11.2007r. Według operatu szacunkowego wskutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 4.230 zł. Organ przytoczył okoliczności świadczące o zapewnieniu właścicielowi działki możliwości obrony jego praw w nin. postępowaniu oraz dokonał oceny operatu jako nie nasuwającego zastrzeżeń. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w M. z dnia 8 listopada 2005r. (Dz. Urz. Doln.Nr 289, poz. 3637) wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału wynosi 30%, co uzasadniało naliczenie opłaty podanej na wstępie. W odwołaniu od tej decyzji A. Bielasik podtrzymał dotychczasowe zastrzeżenia wobec operatu szacunkowego, których organ I instancji nie rozważył. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Według organu zgodnie z art. 98 a ust. 1 a u.g.n. przesłanką wymierzenia opłaty jest obowiązywanie w dniu podziału nieruchomości uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, podjętej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 zd. 2 u.g.n. Przepis art. 98 a ust. 1 zd. 2 ustawy jest normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały będącej aktem prawa miejscowego i obowiązuje w tym brzmieniu od dnia 22 października 2007r. (nadanym ustawą nowelizującą z dnia 24 sierpnia 2007r. Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Treść upoważnienia uległa zmianie przez obniżenie górnego limitu dopuszczalnej wysokości stawki procentowej z 50% do 30%. Zgodnie z regułami walidacyjnymi akt wykonawczy traci moc w razie uchylenia lub zmiany treści przepisu upoważniającego, o czym stanowi § 32 ust. 2 w związku z §143 Zasad techniki prawodawczej, chyba że został w ustawowym przepisie przejściowym zachowany czasowo w mocy. Wobec braku takiego przepisu uchwały podjęte na podstawie dotychczas obowiązującego art. 98 a ust. 1 u.g.n. utraciły moc prawną z dniem 22.10.2007r. Skoro w nin. sprawie podział stał się ostateczny w dniu 18 grudnia 2007r., zaś uchwała ustalająca wysokość stawki procentowej podjęta została w dniu 8.11.2005r. i opublikowana w Dz. Urz. Woj. Doln. z 2005r. Nr 241, poz. 3769 (Wójt podał błędne miejsce publikacji), czyli na podstawie art. 98 a ust. 1 w dotychczasowym brzmieniu, to nie mogła ona stanowić podstawy prawnej ustalenia opłaty. Kolejna uchwała Rady z dnia 26 października 2007r. opublikowana została w Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 289, poz. 3637 z dnia 5 grudnia 2007r. i weszła w życie od dnia 20 grudnia 2007r., czyli już po ustatecznieniu się decyzji podziałowej, zatem również nie uzasadniała ustalenia opłaty. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy we Wrocławiu zarzucił naruszenie art. 98 a ust 1 i 98 ust. 1 u.g.n. W ocenie skarżącego samo jedynie obniżenie górnej stawki opłaty adwokackiej nie wywołało utraty mocy przez uchwałę rady gminy, tym bardziej, że nowa stawka procentowa jest taka sama jak ustalona w uchwale 2005r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił istotne znaczenie dodania ust. 1 a w art. 98 u.g.n., który stanowi, że obowiązywać powinna uchwała podjęta na podstawie ust. 1 tego przepisu (" o której mowa w ust. 1"), nie zaś na podstawie innego upoważnienia ustawowego, które utraciło moc w wyniku nowelizacji z 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 98 a u.g.n. w obu przedstawionych przez strony wersjach określał przesłanki wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, które powinien uwzględnić organ wykonawczy gminy przy wydawaniu decyzji, a ponadto zawierał upoważnienie ustawowe do podjęcia przez radę gminy odpowiedniego aktu prawa miejscowego. Wbrew przekonaniu organu przepis ust. 1 a tego artykułu dookreślał przesłanki wymierzenia opłaty (wynikające zresztą z dotychczasowej praktyki sądowej) i nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania uchwał podjętych na podstawie art. 98 a ust. 1 u..g.n. w poprzednim brzmieniu. Po prostu "uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1" to uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (brzmienie art. 98 a ust. 1 ustawy w istotnym dla sprawy fragmencie). Podjęcie takiej uchwały przewidziane zostało w obu wersjach art. 98 a ust. 1 u.g.n. i dodanie w art. 98 a ustępu 1 a nie oznaczało żadnej zmiany w tym zakresie . W nin. sprawie nieistotna była treść nowelizacji przesłanek wydania aktu stosowania prawa. W istotnej kwestii zmiany upoważnienia ustawowego zmiana nastąpiła jak wiadomo jedynie w zakresie wysokości górnej granicy stawki procentowej. Przed nowelizacją przepis brzmiał: "Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Po nowelizacji zaś "Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości". Dokonana zmiana ustawy mogła wywołać problem obowiązywania uchwał rady ustalających wysokość stawki procentowej w rozmiarze przekraczającym 30% różnicy wartości. Problem ten jak wiadomo nie był istotny w nin. sprawie, skoro uchwała z 2005r. ustalała wysokość w obecnie dopuszczalnej stawce. Można powiedzieć, że w odniesieniu do tej uchwały nie nastąpiła istotna zmiana treści przepisu upoważniającego, chociaż nastąpiła zmiana brzmienia tego przepisu. Nowe wytyczne ustawowe w niczym bowiem nie wpływały na treść podjętej w 2005r. uchwały. Należy pamiętać, że przepis §32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stosuje się do aktów prawa miejscowego nie wprost, a jedynie odpowiednio. Jak wiadomo, pojęcie wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego posiada inne znaczenie w odniesieniu do rozporządzeń, zaś inne w stosunku do aktów prawa miejscowego, które powinny być ustanawiane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji), nie zaś na podstawie każdorazowego upoważnienia zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu, jak rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Istotne było bardziej istnienie upoważnienia ustawowego, a w tym zakresie nic nie uległo zmianie, niż szczegółowa kwestia górnej stawki opłaty, mająca znaczenie dla zgodności z ustawą konkretnej uchwały. Można zasygnalizować, że wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego wcale nie wynika wprost z brzmienia art. 40 ust. 1 u.s.g.. Sąd aprobuje pogląd prawny wyrażony w judykaturze (wyrok WSA II SA/ Go 832/08), że z samego brzmienia art. 98 a ust. 1 i 1 a u.g.n. może wynikać przyjęcie przez ustawodawcę założenia o dalszym obowiązywaniu dotychczasowych uchwał, skoro do tych obowiązujących w dniu ostatecznego podziału uchwał w nowelizowaniu przepisie się odwołał. Poglądu tego nie podważa wywód prawny glosy G. Wierczyńskiego poświęcony problematyce wpływu przeniesienia przepisu upoważniającego bądź takiej jego zmiany, w wyniku której przepis ten przestaje wyrażać normę upoważniającą do wydania aktu (publ. W GSP – Prz. Orz. 2009/2/177). O tyle więc nietrafnie organ przyjął za podstawę argumentacji prawnej decyzji omawianą glosę. Można wzmiankować, że w analogicznym stanie prawnym tut. Sąd w sposób jednolity podejmuje wyroki uchylające decyzje SKO oparte na takim samym stanowisku prawnym, jak zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji (przykładowo wyrok II SA/Wr 665/09 z dnia 24 lutego 2010r.). Można dodatkowo powtórzyć argumentację zawartą w tych wyrokach, że w wyniku omawianej zmiany przepisu upoważniającego dotychczasowa uchwała nie stała się niezgodna za tym znowelizowanym przepisem, skoro na jego podstawie i w granicach zawartego w nim upoważnienia mogłaby zostać wydana uchwała w identycznym brzmieniu jak kwestionowana uchwała z 2005r. Na poparcie stanowiska o zachowaniu mocy prawnej przez dotychczasowe uchwały przytacza się wyroki NSA z dnia 23 września 2009r. I OSK 1337/08 lub z dnia 6 maja 2009r. I OSK 692/08, których argumentację prawną również należy podzielić. Skoro bowiem uchylenie art. 98 ust. 4 u.g.n. i zastąpienie go regulacją zawartą w nowowprowadzonym przepisie art. 98 a ust. 1 nie wywołało utraty mocy obowiązującej dotychczasowych uchwał, to tym bardziej nie mogła spowodować tego w odniesieniu do uchwał podjętych na podstawie art. 98 a ust. 1 u.g.n. nowelizacja tego przepisu polegająca jedynie na obniżeniu górnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50 na 30%. Z tych względów i na podstawie art. 145§1 pkt 1 a oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej organ samodzielnie odniesie się do argumentacji zawartej w odwołaniu, której dotąd nie rozważał, co również Sąd w tej sytuacji procesowej powinien pozostawić poza treścią ocen prawnych. J.T. 6.04.10r.