II SA/Bd 288/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. nad N. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. A. H. w dniu 17 grudnia 2010 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy N. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres zasiłkowy 2010/2011 załączając m.in. zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. o uzyskanym dochodzie w 2009 r., kserokopie odpisów skróconego aktu małżeństwa i urodzenia, zaświadczenie o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń, zaświadczenie lekarskie oraz zaświadczenie wydane przez Starostwo Powiatowe w N. o uzyskanym wynagrodzeniu z tytułu brania udziału w posiedzeniach Powiatowej Komisji Lekarskiej w N. w dniach od 1 kwietnia 2009 r. do 6 maja 2009 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. odmówił A. H. przyznania świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres zasiłkowy 2010/2011. Odmowę decyzji organ uzasadnił przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego rodzinę do przyznania wnioskowanych świadczeń, ponieważ ustalił, iż dochód rodziny za 2009 r. w przeliczeniu na osobę wynosił 516,10 zł, a kwota uprawniająca do pobierania świadczeń rodzinnych nie może przekroczyć kwoty 504 zł. Dalej podał, że dochód A. H. to dieta wypłacona za pracę w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 6 maja 2009 r. w związku z pracą jako członek Powiatowej Komisji Lekarskiej. Pojęcie diety nie figuruje w katalogu "utraty dochodu" w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 23 pojęcie utraty dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Organ wskazał, że wprawdzie skarżąca nabyła prawa do urlopu wychowawczego, jednakże dieta nie jest utratą dochodu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, gdyż na dzień dzisiejszy nie ma już dochodu z diety, którą otrzymała jako członek Powiatowej Komisji Lekarskiej. Zdaniem odwołującej się, gdyby nie brać pod uwagę dochodu z wyżej wymienionej diety, miałaby prawo do wnioskowanych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że prawo do zasiłku rodzinnego jest uzależnione między innymi od wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2010/2011 przyjmowany jest dochód rodziny z 2009 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności bądź orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Organ odwoławczy podał, że na podstawie załączonych do wniosku dokumentów, a w szczególności zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. ustalono, że dochód wnioskodawczyni oraz dochód jej męża R. H. za rok 2009, wyniósł: 18.579,72 zł - średni miesięczny dochód: 1.548,31 zł. - na osobę w rodzinie 516,10 zł. Zdaniem organu te okoliczności są bezsporne. Art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że przez utratę dochodu należy rozumieć utratę spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego. W ocenie organu II instancji diety nie zostały wymienione jako dochody, które można potraktować jako utracone, zatem organ I instancji nie mógł potraktować wyżej wymienionych dochodów z roku 2009 jako utracone. W przypadku wnioskodawczyni występuje natomiast fakt utraty dochodu na skutek uzyskania z dniem 5.10.2009 r. urlopu wychowawczego na syna H.. Przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych uwzględniono wspólny dochód A. i R. H. za 2009 r. pomniejszony o wspólny podatek należny obojga małżonków, ponoszone składki na ubezpieczenie zdrowotne wyliczone zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Od decyzji organu II instancji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ponawiając zarzuty podnoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie przytaczając tę samą argumentację co w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. doszedł do wniosku, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkować winno jej uchyleniem. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 504 zł. Wskazać również należy, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, który to oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). Na podstawie art. 8 ustawy do zasiłku rodzinnego m.in. przysługują dodatki z tytułu urodzenia dziecka oraz opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia wliczenia przez organ administracji do dochodu skarżącej diety wypłaconej za pracę w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 6 maja 2009 r. w związku z pracą jako członek Powiatowej Komisji Lekarskiej, co ostatecznie skutkowało przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego rodzinę do przyznania wnioskowanych świadczeń, ponieważ tenże organ ustalił, iż dochód rodziny za 2009 r. w przeliczeniu na osobę wynosił 516,10 zł, a kwota uprawniająca do pobierania świadczeń rodzinnych nie może przekroczyć kwoty 504 zł. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja zagadnienia utraconego dochodu. Art. 3 pkt 23 ustawy stanowi, że utrata dochodu spowodowana jest: 1) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, 2) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, 3) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, 4) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, 5) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2010 r. (IV SA/Gl 398/09, LEX nr 559901), że przepis art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany jako unormowanie określające zasady uwzględniania utraty dochodu służące przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Sąd wskazał, że zakres pojęcia "dochód" wyznaczony został w ustawie o świadczeniach rodzinnych bardzo szeroko. Są nim bowiem przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Co więcej, w definicji dochodu mieszczą się także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c) cytowanej ustawy. W ocenie Sądu dochód uzyskany przez skarżącą z tytułu diety wypłaconej za pracę jako członek Powiatowej Komisji Lekarskiej trudno uznać za dochód uzyskany z pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Tylko takie uznanie mogłoby bowiem spowodować, że dochód ten powinien zostać wliczony do ogółu dochodu podlegającego rozpatrywaniu przy rozstrzyganiu o przyznaniu zasiłku rodzinnego. Jak podkreśla się bowiem w doktrynie istotą umowy o dzieło jest osiągnięcie określonego, zindywidualizowanego rezultatu w postaci materialnej lub niematerialnej. Trudno jest osiągnąć ten rezultat wykonując pracę zespołowo i według kryteriów określonych przez przepisy. Zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. (I OSK 153/07, LEX nr 491277), że reguły dotyczące dokonywania wykładni wyraźnie stanowią, iż nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, iż zastosowanie przez organ, wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane jako utracenie sumy wpływów albo ich ubytek i dotyczy takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne. Jest w sprawie okolicznością bezsporną, iż wobec skorzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego, jej rodzina została pozbawiona faktycznie dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Okoliczności utraty dochodu nie może zmienić fakt, że utrata ta nie ma cechy trwałości. Reasumując, w przedmiotowej sprawie doszło do utraty przez skarżącą "innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ tego nie wziął pod uwagę. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien kierować się zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Sądu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.