I OSK 153/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 798/05 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 798/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. Ś., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Rodzinnych działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., decyzją z dnia [...] odmówił J. Ś. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, uzyskany w 2002 r. nie przekracza 504 zł. W toku rozpoznania wniosku J. Ś. organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny wnioskującej w roku 2002 wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe o [...] zł. Organ przyjął także, iż tylko osoby, które mają prawo do zasiłku rodzinnego mogą nabyć prawo do dodatków do niego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ś., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu dziecka oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia lub 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej legitymując się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzono przy tym, że na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy, w okresie od 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002. Zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy przysługuje ww. osobom, jeżeli dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast za utratę dochodu Kolegium uważa taką utratę, która nastąpiła definitywnie i ostatecznie na skutek zmiany – utraty źródła dochodu (np. utraty zatrudnienia, utrata prawa do renty), bądź też obniżenia dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia w wyniku zmiany warunków wynagrodzenia. W przypadku udzielenia urlopu wychowawczego, zdaniem organu, strona nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach, dlatego w tej sytuacji nie można mówić o definitywności utraty źródła dochodu co z kolei stanowi o braku przesłanek uprawniających do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami wobec przekroczenia kryterium dochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], wyrokiem z 25 października 2006 r. wyjaśnił, iż organ w istocie doliczył do dochodu rodziny skarżącej nieistniejące w rzeczywistości kwoty. Zdaniem Sądu I instancji oczywistym jest, że odpadnięcie źródła dochodu z powodu chwilowej rezygnacji z wynagrodzenia ze względu na urlop bezpłatny lub niewypracowanie nagrody za dobre wyniki w pracy nie jest tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż świadczenia rodzinne, przewidziane jako ochrona dla najbiedniejszej sfery rodzin nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb osób, które ze swojej woli, mając obiektywne możliwości osiągania wyższych zarobków rezygnują z tego. W ocenie Sądu sytuacja taka nie zachodzi w przypadku osoby wykorzystującej nadane jej z woli ustawodawcy uprawnienie do samodzielnego wychowania dziecka, przy jednoczesnym zagwarantowaniu powrotu na dotychczasowe miejsce pracy. Wykładnia taka została potwierdzona zapisem art. 3 pkt 23 aktualnie obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, znowelizowanej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (art. 27 pkt 2 lit. j). Z obecnego brzmienia art. 3 pkt 23 wynika wprost, iż utrata dochodu może być również spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. W tym stanie rzeczy, uznając interpretację pojęcia "utrata dochodu" dokonaną przez organ odwoławczy za błędną, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), poprzez to, że Sąd I instancji dokonując wykładni obowiązującego w dniu orzekania przez Kolegium art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) niesłusznie przyjął, iż przejście przez stronę na urlop wychowawczy jest utratą dochodu w rozumieniu ww. przepisu. Na tej podstawie wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zawierała legalnej definicji "utraty dochodu". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Oznacza to zatem utracenie sumy wpływów np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Natomiast w ocenie skarżącego kolegium stosując wykładnię językową przy interpretacji pojęcia utraty dochodu dochodzi się do odmiennych wniosków niż zostało to wskazane w uzasadnieniu ww. wyroku. Stwierdzić należy, iż zgodnie ze znaczeniem wyrazu "utrata" w języku polskim oraz z duchem języka "utrata" mieści w sobie pierwiastek ostateczności i definitywności. Terminem "utrata" nie określamy natomiast chwilowych, czasowych momentów, w których jakiegoś świadczenia bądź uprawnienia jest się pozbawionym. W tym rozumieniu "utrata dochodu" to niewątpliwie odpadnięcie źródła, z którego pobierany był dochód (np. utrata zatrudnienia, utrata prawa do renty), nie stanowi jej zaś np. zmniejszenie wynagrodzenia z powodu niewypracowania prawa do poprzednio otrzymanej nagrody za dobre wyniki pracy, bądź czasowa rezygnacja pracownika z pobierania wynagrodzenia poprzez skorzystanie z urlopu bezpłatnego. Żeby móc zatem pod pojęciem "utraty dochodu" rozumieć także czasowe zawieszenie uprawnień do wypłaty należności pieniężnej musiałby w ustawie istnieć przepis, który do takiej interpretacji (niezgodnej z wykładnią językową) upoważniałby. Normy takiej brak było jednak w obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanie prawnym. W konsekwencji w tym rozumieniu, przebywanie przez stronę na urlopie wychowawczym nie mogło być, zdaniem Kolegium, traktowane jako utrata dochodu w postaci poprzednio otrzymywanego wynagrodzenia ze stosunku pracy albowiem strona nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. W żadnej mierze nie można zatem mówić o definitywności utraty źródła dochodu a jedynie o czasowej z woli strony rezygnacji z pobierania wynagrodzenia za pracę. Dodatkowo Kolegium zauważa, iż zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak też ustawa o pomocy społecznej skierowane są do ograniczonego kręgu osób. Ustawodawca przepisy obu ustaw skierował do osób, które wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości nie są w stanie pokonać trudne sytuacje życiowe. Obowiązek utrzymania dzieci spoczywa na rodzicach (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), a państwo ma obowiązek interweniować tylko wówczas gdy trudne sytuacje życiowe powodują, że rodzice nie są w stanie samodzielnie pokrywać wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Podniesiono także, że art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym zdefiniowano pojęcie utraty dochodu zaliczając uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, wszedł w życie dopiero z dniem 1 września 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Należy zauważyć, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą żadne z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1–6 cytowanej wyżej ustawy, skutkujących nieważnością postępowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd związany był zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z treścią cytowanego przepisu "w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód". Reguły dotyczące dokonywania wykładni wyraźnie stanowią, że nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zastosowanie przez organ, wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż odpadnięcie źródła dochodu z powodu chwilowej rezygnacji z wynagrodzenia ze względu na urlop bezpłatny lub niewypracowanie nagrody za dobre wyniki pracy nie są tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż świadczenia te nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb osób, które ze swojej woli, mając obiektywne możliwości osiągnięcia wyższych zarobków, z dochodów tych rezygnują. Pojęcie "Utrata dochodu" powinno być interpretowane jako utracenie sumy wpływów albo ich ubytek i dotyczy takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne. Jest w sprawie okolicznością bezsporną, iż wobec skorzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego, jej rodzina została pozbawiona faktycznie dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Okoliczności utraty dochodu nie może zmienić fakt, że utrata ta nie ma cechy trwałości. Urlop wychowawczy powoduje tylko czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy stwarza obowiązek zatrudnienia i świadczenia wynagrodzenia, ale dopiero z chwilą podjęcia przez pracownika faktycznego zatrudnienia (art. 22 § 1 Kodeksu pracy). Tym samym w okresie urlopu wychowawczego, pracownik nie uzyskuje dochodu pieniężnego, czyli faktycznie go traci. Podstawą przyznania określonego w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłku jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, przy czym dochód ten winien uwzględniać jego rzeczywistą wysokość, faktycznie uzyskiwaną. Tę prawidłową wykładnię art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdziła zmiana tej ustawy dokonana ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), która w art. 3 pkt 23 zdefiniowała pojęcie utraty dochodu, stanowiąc, że "ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).