I OSK 1456/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 206/11 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 grudnia 2010 r. nr SKO.41/II/8224/359/10 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz przywrócenia terminu do jego wniesienia w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 206/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, z dnia 22 grudnia 2010 r., nr SKO.41/II/8224/359/10, w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz przywrócenia terminu do jego wniesienia w sprawie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 18 października 2010 r., nr WI.F.3123-1/35-11/10, Burmistrz Bytowa ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., ul. S., działka nr (...), obrębu Bytów 101 i zobowiązał M. L. do uiszczenia tej opłaty. W dniu 21 października 2010 r. decyzję tę usiłował doręczyć M. L., w miejscu jej pracy, tj. Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym, dysponujący upoważnieniem Burmistrza do doręczania korespondencji urzędowej, stażysta Urzędu Miejskiego w Bytowie P. .. M. L. odmówiła przyjęcia pisma. Stażysta sporządził notatkę służbową. Pismo i notatka zostały włączone do akt sprawy. W dniu 17 listopada 2010 r. M.L. wniosła odwołanie oraz prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek złożyła kierując się zasadą bezpieczeństwa procesowego. W jej ocenie doręczenie było nieskuteczne Nie odmówiła odbioru pisma. Wyjaśniła, że nie przyjęła przesyłki, gdyż pracuje w szkole i właśnie trwała lekcja. Poprosiła osobę, która przesyłkę przyniosła, by nie przeszkadzała i przekazała korespondencję na przerwie albo w miejscu zamieszkania, po godzinach pracy, jednak nikt już powtórnie nie zgłosił się z pismem. W dniu 10 listopada 2010 r. zadzwoniła do organu z zapytaniem co się dzieje w jej sprawie. Wtedy otrzymała odpowiedź, że z uwagi na odmowę odbioru decyzji, stała się ona ostateczna. Nadto, zdaniem skarżącej, doręczenie w dniu 21 października 2010 r. nie mogło wywołać skutku prawnego, gdyż doręczającym nie był pracownik organu, ani inna osoba uprawniona. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010 r., nr SKO.41/II/8224/359/10, Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i odmówiło przywrócenia terminu do jego wniesienia. Powołało się na art. 141 § 2 w związku z art. 57 § 1 K.p.a. Wskazując na treść art. 47 § 1 i 2 K.p.a. wskazało, że osoba doręczająca decyzję była upoważniona przez organ I instancji do doręczenia korespondencji urzędowej. Ze sporządzonej notatki służbowej wynika, że strona odmówiła przyjęcia pisma. Wykonywanie pracy w czasie próby doręczenia pisma w zakładzie pracy nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę przyjęcia pisma urzędowego. Osoba dokonująca doręczenia nie miała też obowiązku czekać do przerwy, ani dokonywać ponownego doręczenia w miejscu zamieszkania po godzinach pracy. Dlatego należało uznać pismo za doręczone skutecznie w dniu 21 października 2010 r. Strona mając świadomość próby doręczenia pisma urzędowego, aż do 10 listopada 2010 r. nie zainteresowała się treścią korespondencji z Urzędu Miejskiego w Bytowie. Kolegium wywodziło, że strona zainteresowana przywróceniem terminu ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Według Kolegium, strona własnym działaniem spowodowała uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. L. zarzuciła wydanie postanowienia bez dogłębnego zbadania sprawy i przy założeniu, że doszło do doręczenia decyzji administracyjnej. Wskazała, że do doręczenia nie doszło, bowiem nie nastąpiła odmowa przyjęcia decyzji. Podniosła, że w tym zakresie Kolegium uznało za wiarygodne oświadczenie pracownika Urzędu, a nie wyjaśnienia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 21 października 2010 r. w trybie art. 47 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1); w przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2). Sąd zauważył, iż nie ma przeszkód, aby doręczenia w tym trybie organ administracji publicznej dokonał przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby (art. 39 K.p.a.). Taką inną osobą upoważnioną do doręczeń była osoba, która w dniu 21 października 2010 r. podjęła próbę doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Do akt administracyjnych zostało włączone stosowne upoważnienie z dnia 18 października 2010 r. wystawione przez Burmistrza Miasta Bytowa. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji nie budziła również treść i sposób sporządzenia notatki służbowej przez osobę upoważnioną do doręczeń. Dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia podanie przez osobę doręczającą okoliczności nieprzyjęcia pisma przez skarżącą w notatce służbowej, a nie na druku "zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma" Spełnione zostały zatem przesłanki uznania pisma za doręczone, określone w art. 47 § 1 i 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, brak było podstaw, aby podzielić argumentację skarżącej dotyczącą nieskuteczności doręczenia decyzji. Tryb doręczenia w zakładzie pracy przez upoważnioną osobę ze swej istoty niesie ze sobą konieczność zakłócenia procesu pracy osoby, której doręczenie ma nastąpić. W celu odebrania przesyłki, w tym pokwitowania jej odbioru, strona jest zmuszona do przerwy w pracy, zaś doręczyciel nie jest obowiązany oczekiwać na dogodny dla strony moment, w którym ta mogłaby przesyłkę podjąć. Dotyczy to również pracy wykonywanej przez nauczyciela, który również w toku godzin lekcyjnych jest obowiązany podjąć przesyłkę urzędową. Konsekwencją przyjęcia daty doręczenia w dniu 21 października 2010 r. było słuszne ustalenie przez organ II instancji, że odwołanie skarżącej z dnia 17 listopada 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Sąd uznał za prawidłowe także rozstrzygnięcie odmawiające przywrócenia terminu. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Sąd uznał, że uchybienie terminu stanowiło wyłącznie konsekwencję zachowania samej skarżącej. Skargę kasacyjną złożyła M. L.. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2011 r. Zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 47 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie ma znaczenia dla skuteczności doręczenia podanie przez osobę doręczającą okoliczności nieprzyjęcia pisma przez skarżącego w notatce służbowej, a nie na druku "zwrotne potwierdzenie odbioru pisma" oraz poprzez przyjęcie, że jakiekolwiek zachowanie strony można uznać za odmowę przyjęcia pisma, - art. 72 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że notatka służbowa w formie adnotacji służbowej sporządzonej przez doręczyciela, odrębnym pismem, nie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, stanowi adnotację w aktach sprawy, mimo, że utrwalenia tych czynności dokonuje nie pracownik, a inna osoba. Wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47 § 1 K.p.a. Przesłankami doręczenia pisma w trybie art. 47 § 1 i 2 K.p.a. są: 1) odmowa przyjęcia przez adresata pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, 2) zwrot pisma nadawcy, 3) sporządzenie i odesłanie nadawcy wraz z pismem adnotacji o odmowie przyjęcia pisma i dacie odmowy, 4) włączenie pisma wraz z adnotacją do akt sprawy. Z adnotacji musi wynikać, że miała miejsce wprost wyrażona przez adresata odmowa przyjęcia pisma (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 263). Nie ma natomiast wymogu sporządzenia adnotacji na piśmie, czy też na kopercie zawierającej pismo albo na "zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma", o którym mowa w § 10 ust.1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). W związku z tym ostatnim określeniem, użytym przez wnoszącą kasację, wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie nie były stosowane przepisy o doręczaniu pism przez pocztę. W takiej sytuacji potwierdzenie odebrania pisma następuje w drodze pokwitowania, o którym mowa w art. 46 § 1 K.p.a. Adnotacja o odmowie przyjęcia pisma może być zatem sporządzona w formie odrębnej notatki (por. J. Borkowski, op. cit. s. 320; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, teza 6 do art. 72; "Mały słownik języka polskiego", red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, PWN 1993, s. 3; "Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom 1 A-J", red. S. Dubisz, PWN 2003, s. 15). Wbrew zarzutowi sformułowanemu w omawianej podstawie kasacji, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że jakiekolwiek zachowanie strony można uznać za odmowę przyjęcia pisma, o której mowa w art. 47 § 1 i 2 K.p.a. Fakt odmowy przyjęcia pisma został ustalony na podstawie adnotacji sporządzonej w formie notatki służbowej. Ustalenia tego skarżąca nie podważyła. Podkreślić należy, że nie sformułowała w kasacji zarzutu kwestionującego to ustalenie faktyczne. Zaskarżony wyrok nie narusza także przepisu art. 72 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię. Organ administracji publicznej może dokonać doręczenia przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby (art. 39 K.p.a.). Czynność ta powinna być utrwalona w aktach w formie adnotacji podpisanej przez osobę upoważnioną do dokonania tej czynności. W myśl art. 47 § 1 k.p.a., pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Wynika z tego, iż adnotację sporządza osoba doręczająca pismo. Adnotacji nie może dokonać ktoś inny, niż osoba dokonująca czynności (art. 72 K.p.a.), zaś adnotacji o odmowie przyjęcia pisma nie może dokonać ktoś inny, niż osoba doręczająca pismo (art. 47 § 1 K.p.a.). Łączne odczytanie norm art. 39 K.p.a., art. 47 § 1 K.p.a. oraz art. 72 K.p.a. pozwala na stwierdzenie, że pojęcie pracownika, który dokonał czynności doręczenia, nie ogranicza się do osoby, która jest zatrudniona w urzędzie organu administracji publicznej. Chodzi o osobę, która jest uprawniona do dokonania czynności doręczenia. Niezależnie od tego wskazać należy, że w zakresie formy utrwalenia próby dokonania czynności doręczenia i odmowy przyjęcia pisma oraz w zakresie włączenia adnotacji do akt sprawy przepis art. 47 § 1 K.p.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnego przepisu art. 72 K.p.a. W tym stanie rzeczy naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 3