II SA/Rz 1041/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. II. stwierdza, że § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego D. D. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1041/10 UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2010r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 472 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [.. ] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy A. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. D. D. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa – poprzez uchylenie § 4 ust. 2 ww. uchwały, który stanowi, że: "w sprawach wszczętych i niezakończonych, dotyczących wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zastosowanie mają przepisy niniejszej uchwały", wskazując, że przepis ten narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu powołując się na przepisy Konstytucji i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady "niedziałania prawa wstecz", wskazał, że zaskarżonym przepisem zostały naruszone jego nabyte prawa. Podał, że rozpoczynając działalność gospodarczą na terenie gminy obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 1993 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy A. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Po zapoznaniu się z ww. unormowaniami i po dokonaniu nakładów finansowych, w dniu [...] marca 2010 r. złożył do Wójta Gminy A. wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Tymczasem Rada Gminy podjęła uchwałę zmieniającą ww. uchwałę z dnia [...] sierpnia 1993r. Zdaniem D. D. organ winien rozpoznać sprawę według stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku. Podkreślił, że z uwagi na brzmienie zaskarżonego przepisu i treść § 2 uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. pewnym jest, że Wójt Gminy A., odmówi mu wydania stosownego zezwolenia. Powyższe wskazuje, że naruszony został jego interes prawny. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Rada Gminy odmówiła uchylenia § 4 ust. 2 uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] wskazując, w uzasadnieniu, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie narusza zasady, że "prawo nie działa wstecz", jak również nie narusza zasady równego traktowania przedsiębiorców. Wskazano, że D. D. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwo. Składając powyższy wniosek nie nabył on żadnego prawa (z wyjątkiem prawa do załatwienia wniosku). Prawo to nabyły podmioty, które uzyskały zezwolenie na podawanie napojów alkoholowych na mocy uchwały z dnia [...] sierpnia 1993 r. Uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie narusza i nie zmienia nabytego przez nich prawa. Wskazano, że łącznie z wnioskiem wzywającego, złożono jeszcze 3 wnioski o wydanie zezwolenia, z których dwa załatwiono pozytywnie. Nadto organ nadzoru tj. Wojewoda niedopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W dniu [...] września 2010 r. (data złożenia w siedzibie organu) D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy A. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – w części dotyczącej § 4 ust. 2, poprzez jego uchylenie i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił powyższemu zapisowi uchwały sprzeczność z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji, z art. 6 k.p.a. oraz z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podtrzymując argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wskazał, że rozpoczynając działalność gospodarczą, zapoznał się z obowiązującą na terenie gminy A. uchwałą z dnia [...] sierpnia 1993 r. w sprawie określenia usytuowania na terenie tej gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych udzielone przez Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] września 2009r. i po poczynieniu znacznych nakładów finansowych, w dniu [...] marca 2010r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwo. Skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2010 r. otrzymał odmowną decyzję w sprawie wydania wnioskowanego przez niego zezwolenia. Jako podstawę prawną wskazano m. in. § 2 uchwały z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w sprawie usytuowania na terenie Gminy A. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że w międzyczasie Rada Gminy uchwaliła [...] kwietnia 2010 r. uchwałę, zawierającą § 4 ust. 2 będący przedmiotem skargi. Na tej podstawie Wójt Gminy A. [...] września 2010 r. wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na podawanie napojów alkoholowych. Raz jeszcze skarżący podkreślił, że Rada Gminy uchwalając § 4 ust. 2 ww. uchwały naruszyła naczelną zasadę nieretroakcji prawa. Wskazał, że jego wniosek z dnia 1 marca 2010 r. winien zostać rozpoznany w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku. Nadto, gdyby organ rozpoznał sprawę w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. to zezwolenie zostałby wydane. D. D. podkreślił, że w trakcie procedury uchwalania uchwały doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji. Zapisy protokołu z obrad sesji rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. udowadniają, że projekt przedmiotowej uchwały nie był pisemnie uzasadniany, brak również informacji Wójta Gminy A. (jako wnioskodawcy), że został do projektu uchwały wprowadzony skarżony przepis. Tego sformułowania nie zawierała bowiem uchwała z dnia [...] marca 2010 r. Wójt zapewnił radnych, że treść projektu uchwały jest tożsama z poprzednią uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy uznała jako bezpodstawne zarzuty dotyczące naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady, że prawo nie działa wstecz. Faktem jest, że w dniu [...] marca 2010 r. D. D. złożył do Wójta Gminy A. wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu – piwa w prowadzonym przez niego sklepie F.W.H.U. "[...]" A. [...], jednak faktyczne wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa i weszła w życie [...] maja 2010 r. Z powyższego wynika, że załatwienie sprawy nastąpiło pod rządem nowej uchwały. Podkreślono, że tryb legislacji uchwały został przez Radę Gminy zachowany i brak jest podstaw prawnych by projekty uchwał były obligatoryjnie uzasadniane na piśmie. Podkreślono, że powodem wydania decyzji odmownej było zbyt bliskie usytuowanie sklepu skarżącego od Gimnazjum i Kościoła (odpowiednio 86 i 20 metrów). W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2011r. skarżący podniósł dodatkowo, że organ wszczynając w jego sprawie postępowanie w dniu [...] lipca 2010 r. zignorował brzmienie art. 61 § 3 k.p.a. Ponadto także treść § 2 uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującymi przepisami. D. D. złożył również na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a wniosek o wymierzenie Radzie Gminy stosownej grzywny. Wniosek ten został zarejestrowany przez WSA w Rzeszowie i jest prowadzony pod sygn. akt II SO/Rz 3/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr [...] Rady Gmina z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie gminy A. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a w szczególności jej § 4 ust.2. Uchwała ta wydana w trybie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ , oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz 473 ze zm./. Z przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe stwarza dla rady gminy powołany wyżej przepis art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w świetle którego rada gminy ustala w drodze uchwały dla terenu gminy /miasta/ liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży /ust.1/, a także, rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych /ust.2/. W tym miejscu naprowadzić należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły, zaś po myśli art. 94 Konstytucji RP - akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu teiytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z zestawienia tych przepisów wynika, że zakres i treść uchwał prawa miejscowego uwarunkowane jest normami zawartymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte każdorazowo w ustawie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Przy ocenie zaś aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegację do jego stanowienia, lecz również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jak i skarga wniesiona na nią jest dopuszczalna, zaś w wyniku zarzutu braku legalności jej § 4 ust.2 - skarga jest zasadna jakkolwiek z innych przyczyn. Treść spornego uregulowania, zawarta w § 4 ust. 2 skarżonej uchwały stanowi, że " w sprawach wszczętych i niezakoóczonych, dotyczących wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mają zastosowanie przepisy niniejszej uchwały". W ocenie Sądu, taki zapis § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] r. Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. narusza przywołane wyżej przepisy prawa. Wskazać bowiem przede wszystkim należy, że uchwała ta, jako podstawę materialnoprawną powoływała treść art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi który to przepis uprawniał radę gminy jedynie do ustalenia w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Oznacza to, że regulacja zawarta w § 4 ust. 2 uchwały wykracza poza delegację ustawową podczas gdy stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia, którego nie można domniemywać, ani też wyprowadzać w drodze wykładni. Skoro delegacja ustawowa uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały tylko i wyłącznie w zakresie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a tylko taką podstawę prawną uchwałą powołano, brak jest podstaw do regulowania tą uchwałą innych kwestii. Jakkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że niekiedy jest konieczne przytoczenie w uchwale gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki temu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały /wyrok NSA z dnia 6.06.1996 r. SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91/, to jednak w rozpoznawanej sprawie ani przepisy te nie zostały przytoczone z powołaniem konkretnej podstawy prawnej, a przede wszystkim rada gminy formułując zapis § 4 ust.2 skarżonej uchwały nie rozważyła, czy ustalona tym przepisem kwestia podlega regulacji w tej formie prawnej. Podstawy sformułowania takiego brzmienia § 4 ust.2 Uchwały z dnia 28 kwietnia 2010 r. nie wyjaśnia Rada Gminy w odpowiedzi na skargę podnosząc, że "w obowiązującym porządku prawnym powszechna jest regulacja zastosowana tym przepisem" W tym stanie sprawy Sąd nie odnosi się do zarzutów skarżącego w zakresie wydania decyzji, bądź odmowy wydania decyzji zezwalającej mu na sprzedaż alkoholu, jak i argumentów podnoszonych w tym zakresie przez Radę Gminy jako wtórnych, pozostających poza przedmiotem sprawy. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd uznał, że treść § 4 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. narusza art.40 ust.l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i z tych względów na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji