I SA/Wa 318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. D. P. w dniu 1 września 2010 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią, która wystąpiła w 2010 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając z upoważnienia Wójta Gminy L., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił D. P. przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889 – dalej: rozporządzenie z 13 lipca 2010 r.) pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (§ 2 rozporządzenia). Zdaniem Kierownika OPS w L. z dokumentacji sprawy wynika, że D. P. jest właścicielką gospodarstwa rolnego oraz że straty spowodowane przez powódź zostały oszacowane przez gminną komisję. Natomiast na dzień składania wniosku wnioskodawczyni ani jej mąż nie byli objęci ubezpieczeniem społecznym rolników, a zatem nie zostały spełnione warunki wymienione w pkt 1 § 2 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. P. wskazując, że warunkiem uzyskania pomocy, wynikającym z pkt 1 § 2 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r. jest, aby co najmniej jedna osoba w rodzinie była rolnikiem, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. W jej rodzinie taką osobą jest syn K. P., za którego opłacana jest składka na ubezpieczenie społeczne rolników. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. SKO ustaliło, że D. P. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, od 1 stycznia 2010 r. Z protokołu oszacowania szkód w jej gospodarstwie wynika, że szkody spowodowane przez ulewne deszcze, oszacowane przez komisję, wynoszą powyżej 30 %. W związku z powyższym spełnia ona przesłankę 2 i 3 z § 2 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r. Natomiast przesłanka pierwsza nie została spełniona. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez rolnika należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Ponadto, aby otrzymać zasiłek, rolnik, w rozumieniu przepisu art. 6, musi podlegać obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników, o jakim mowa w art. 7 i 16 ustawy. Tymczasem D. P. jest rencistką, a jej mąż jest ubezpieczony w ZUS. Zatem oboje nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, co oznacza, że nie są uprawnieni do pomocy w związku ze szkodami spowodowanymi przez powódź. K. P., syn D. i W., jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, ale nie ma w posiadaniu gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji, zaskarżoną odwołaniem decyzję należało uznać za prawidłową. Skargę na powyższa decyzję SKO w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P. Zaskarżonej decyzji SKO z [...] grudnia 2010 r. zarzuciła naruszenie § 2 pkt 1 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r., art. 40 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 1, art. 7 i art. 16 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez dowolną i nieracjonalną ich wykładnię. W uzasadnieniu skargi podała, że jej rodzina składa się z pięciu osób, a nie tylko z małżonków, jak jej zdaniem przyjął organ. Jeden z członków rodziny (rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej), syn K., jest rolnikiem. Ma on w posiadaniu gospodarstwo rolne skarżącej, w którym stale pracuje i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Zdaniem skarżącej ustawodawstwo pozwala na to, aby gospodarstwo rolne miało innego posiadacza niż jego właściciel. Skarżąca nadal jest właścicielem gospodarstwa, ale jest ono obecnie w posiadaniu syna. W takiej sytuacji jest ona uprawniona do zasiłku celowego dla rolników, w związku ze stratami poniesionymi podczas powodzi w 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przy uwzględnieniu rozstrzygania w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) skarga zasługiwała na uwzględnienie z tego powodu, że nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, zostały wyjaśnione w dostateczny sposób. I choć zarzut naruszenia prawa materialnego - § 2 pkt 1 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r., w chwili obecnej należy uznać za przedwczesny, to organy obydwu instancji nie wyjaśniły kwestii posiadania przez K. P. gospodarstwa rolnego należącego do skarżącej i prowadzenia w nim na własny rachunek działalności rolniczej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r., wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). "Artykuł 24 określa (...) uprawnienie rządu do uchwalania i wdrażania programów ochronnych z zakresu pomocy społecznej. Warunki wykonania programu powinny zostać określone w drodze rozporządzenia. Wybór takiego źródła prawa poprawia niewątpliwie efektywność programu, a warunki jego realizacji nabierają mocy powszechnie obowiązującej" (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Bezsporne jest, że z trzech przesłanek do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego, wymienionych w § 2 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r., jako aktu powszechnie obowiązującego, skarżąca spełnia dwie: szkody zostały oszacowane przez właściwą komisję i wyniosły powyżej 30 % średniej rocznej produkcji (pkt 2 i 3 § 2 rozporządzenia). SKO stanęło jednak na stanowisku, że D. P. jako rencistka oraz jej mąż, ubezpieczony w ZUS, nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, a ich syn K. P. jest wprawdzie objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, ale nie ma w posiadaniu gospodarstwa rolnego. Oznacza to, zdaniem SKO, że nie są oni uprawnieni do pomocy w związku ze szkodami spowodowanymi przez powódź, gdyż nie spełniają warunku określonego w pkt 1 § 2 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r. Zauważyć więc należy, że przesłanka z pkt 1 § 2 rozporządzenia jest wypełniona, gdy co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Taką osobą w rodzinie, objętą ubezpieczeniem społecznym rolników, może być syn K., jeśli okazałoby się, że w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (usr), prowadzi on osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym. Tych okoliczności organy obydwu instancji jednak w ogóle nie zbadały, a odmawiając K. P. przymiotu posiadacza, SKO w ogóle nie uzasadniło tego stwierdzenia, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w skardze podnosi bowiem, że nadal jest właścicielem gospodarstwa rolnego, ale jest ono obecnie w posiadaniu syna. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że "osoba prowadząca działalność rolniczą, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego bez tytułu prawnego, jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). (...) Wśród przesłanek wskazanych w tym przepisie, definiujących to pojęcie, ustawodawca zawarł wymóg posiadania przez rolnika gospodarstwa rolnego, w którym prowadzi działalność rolniczą. Nie budzi wątpliwości, że chodzi w tej normie o instytucję posiadania znaną prawu cywilnemu i określoną w przepisie art. 336 k.c. Nie ma zatem podstaw, aby posiadanie w rozumieniu tego przepisu ograniczać do władztwa opartego wyłącznie na tytule prawnym" (zob. wyrok SN z 28.05.2008 r. II UK 303/07, OSNP 2009/17-18/244). Jako posiadanie należy uznać także posiadanie zależne (np. dzierżawa, użyczenie). Warunku z art. 6 pkt 1 usr nie spełnia tylko dzierżyciel, gdyż dzierżyciel nie działa na własny rachunek (por. wyrok SN z 25.01.2000 r. II UKN 341/99, OSNP 2001/11/397). Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali, w oparciu o przepisy K.p.a. o dowodach, czy K. P. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu podanym wyżej, wynikającym z przywołanego orzecznictwa Sądu Najwyższego, a także czy prowadzi działalność rolniczą na własny rachunek. Poczynione ustalenia, a także dotychczas zebrane dowody, należy skonfrontować następnie z przesłankami udzielenia pomocy rodzinie rolniczej, wynikającymi z § 2 rozporządzenia z 13 lipca 2010 r. Gdyby było tak, jak zdaje się twierdzić SKO, że tylko właściciel gospodarstwa rolnego objęty ustawowym ubezpieczeniem społecznym rolników może być uznany za rolnika, to dyspozycja pkt 1 § 2 rozporządzenia, iż pomoc przysługuje rodzinie rolniczej jeśli "co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem" byłaby niezrozumiała, gdyż w takim rozumieniu, jak czyni to SKO, wystarczyłoby ją ograniczyć do właściciela gospodarstwa rolnego będącego rolnikiem, podlegającego ubezpieczeniu w KRUS. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.