II OSK 1939/11

Dnia 14 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2347/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2347/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...][...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu położonego w G. gm. D., pow. B., woj. Ł., wpisanego do tego rejestru pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] maja 1967 r. W. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu. W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt l SA/Wa 1596/09 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał, że z opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z Łodzi z dnia [...] marca 2007 r. jak i pisma Kierownika Delegatury w Piotrkowie Trybunalskim Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. jednoznacznie wynika, że pomimo złego stanu technicznego dworu nadal posiada on wartości naukowe i historyczne. Minister podkreślił, że z opinii rzeczoznawcy powołanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, że dwór w G. znajdował się w złym stanie technicznym, kwalifikującym go do natychmiastowego remontu generalnego, wiążącego się z koniecznością wymiany dużej części oryginalnej substancji zabytku. Minister stwierdził, że zabytek znajduje się w złym stanie technicznym. Jednakże stopień zniszczenia budynku nie spowodował utraty jego wartości historycznej. W ocenie Ministra przesłanką, która musi być spełniona, aby nastąpiło wykreślenie zabytku z rejestru jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszczenie w takim stopniu, który powoduje utratę wartości. Skargę na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 w zw. z art. 7,8, 75 i 80 k.p.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niezasadne uznanie, że budynek dworu oficyny nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez nie zastosowania się do wskazań sądu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dwór w G. pomimo złego stanu technicznego i konieczności pilnego podjęcia robót budowlanych i prac konserwatorskich nie utracił swojej wartości naukowej i historycznej. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji organ przyjął, że stopień zniszczenia budynku nie spowodował utraty jego wartości historycznej. Przesłanką, która musi być spełniona, by nastąpiło wykreślenie z rejestru zabytków jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszczenie w takim stopniu, który powoduje utratę wartości historycznej, naukowej lub artystycznej. Zgodnie z art. 5 pkt 2 i 3 powyższej ustawy opieka nad zabytkami sprawowana przez właściciela polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku w jak najlepszym stanie. Właściciel zabytku nie może uchylać się od powyższego obowiązku poprzez dążenie do jego wykreślenia z rejestru. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący kupując przedmiotowy obiekt, zdawał sobie sprawę, że jest on wpisany do rejestru zabytków i wymagać będzie znacznych nakładów na jego renowację. Jak sam bowiem przyznaje budynek ten już w 1998 r. był w bardzo złym stanie technicznym, wręcz katastrofalnym, lecz pomimo posiadania tej wiedzy zdecydował się na jego zakup w 2002 r. Sąd pierwszej instancji uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 153 K.p.a., gdyż ponownie rozpatrując sprawę organ zastosował się do zaleceń sądu. Przeprowadził oględziny z udziałem stron oraz odniósł się do opinii rzeczoznawcy z dnia 23 grudnia 1998 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zaskarżając go w całości i zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że dla ocen spełnienia przesłanek z przepisu tego artykułu bez znaczenia pozostaje stan techniczny obiektu (ergo czy dany obiekt wymaga remontu bądź rekonstrukcji i w jakim zakresie), w wyniku czego Sąd pierwszej instancji uznał, iż budynek dworku zlokalizowanego w G., gm. D. nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym, pozbawienie wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, o tym samym przełożyło się na twierdzenie Sądu, że brak jest podstaw do skreślenia go z rejestru zabytków; - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaakceptowanie popełnionych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszeń procedury i odmowę uchylenia decyzji mimo naruszeń przepisów postępowania, których dopuścił się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia okoliczności wskazujących na utratę przez budynek wartości naukowych, artystycznych oraz historycznych, czemu w całokształcie materiału dowodowego odmówiono uznania, a także brak ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest obecny stan przedmiotowego budynku oraz brak oceny, jaki jest stopień jego zniszczenia w aspekcie czy ewentualny remont budynku dworku nie oznaczałby w praktyce wykonania całkowitej jego rekonstrukcji oraz czy całkowita rekonstrukcja nie pozbawiłaby dworku wartości, w związku z która uznawany jest on za zabytek. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zniszczenie obiektu jest bardzo daleko posunięte. Najprawdopodobniej, aby obiekt miał wartość historyczną, artystyczną bądź naukową, której zdaniem skarżącego obecnie jest pozbawiony, konieczna byłaby całkowita jego rekonstrukcja. Ma to znaczenie pierwszoplanowe, jako że termin "rekonstrukcja" oznacza odtworzenie czegoś na podstawie dochowanych fragmentów, szczątków, przekazów, form pochodnych, itp., zwłaszcza odbudowanie, odtworzenie na takich podstawach zniszczonych częściowo lub całkowicie budynków albo dzieł sztuki. Dla dalszego istnienia obiektu będącego przedmiotem postępowania, najprawdopodobniej konieczne jest wzniesienie go na nowo, przy użyciu nowych materiałów i przy zastosowaniu nowych technologii, co sprawi, że obiekt nie będzie mieć żadnej z wartości przesądzających o zabytkowym charakterze. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd orzekający prezentuje bardzo sztywne stanowisko w kwestii ochrony zabytków. Jest to niezgodne z charakterem obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w której katalog przesłanek skreślenia z rejestru uległ, w stosunku do wcześniej obowiązującej regulacji, wyraźnej liberalizacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, od strony przeciwnej na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. są chybione. Zarzuty te sprowadzają się z jednej strony, do tego, że zdaniem skarżącego wadliwie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że nie zachodzą przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu położonego w G., w sytuacji gdy nastąpiła utrata wartości naukowej i historycznej tego zabytku, co stanowi podstawę do jego wykreślenia z rejestru. Z drugiej strony skarżący twierdzi, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i budzi wątpliwości. W art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymieniono dwie przesłanki (okoliczności), których zaistnienie powoduje skreślenie zabytku z rejestru zabytków. Stosownie do treści tego przepisu, zabytek wpisany do rejestru zostaje z niego skreślony, jeżeli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zachodzi. Nie ma podstaw do przyjęcia, że dwór w G. uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej lub naukowej. Wartości te, będące podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości skarżącego, nie zostały również podważone w wyniku nowych ustaleń naukowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenia zostały oparte na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że organ wziął pod uwagę zarówno sporządzoną na jego zlecenie opinię Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, jak i przeprowadził oględziny zabytkowego obiektu. Materiał aktowy wskazuje, że dwór pomimo złego stanu technicznego nie utracił wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Należy mieć na uwadze, że przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków przede wszystkim ze względu na fakt posiadania waloru typologicznego, jako dokumentu historii kultury materialnej regionu, a także wartości naukowej jako elementu kompozycyjnego układu przestrzennego wsi G. i wartości te zachowały się do chwili obecnej. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że dwór w G., pomimo złego stanu technicznego i konieczności pilnego podjęcia robót budowlanych i prac konserwatorskich, nie utracił swojej wartości naukowej i historycznej. Zarówno organy orzekające, jak i Sąd pierwszej instancji eksponują również, że dworek istnieje jako element kompozycyjny ładu przestrzennego. Zaś inne jego wartości, to zachowane elementy boniowania, gzymsów etc. Relewantną normatywną przesłanką, która musi być spełniona, by nastąpiło wykreślenie z rejestru zabytków jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszczenie w takim stopniu, który powoduje utratę wartości historycznej, naukowej lub artystycznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome (pkt 1), ruchome (pkt 2) i archeologiczne, bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy. Należy ponadto zauważyć, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, określoną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s. 62). Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wbrew zarzutom skarżącego, nie jest konieczna całkowita rekonstrukcja dworu dla jego dalszego istnienia. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie byłoby zbędne, ponieważ prowadziłoby przede wszystkim do przedłużenia postępowania w tej sprawie. Sam skarżący nie wskazywał zaś na jakiekolwiek inne ustalenia naukowe, z których można by wyciągnąć odmienne wnioski. Skoro ustawa o ochronie zabytków nakazuje chronić zabytek bez względu na stan zachowania, to dopiero całkowita, stuprocentowa utrata wartości zabytkowych pozwala na jego wykreślenie. Taka utrata nie nastąpiła, jeśli zachowana jest bryła budynku i elementy zdobienia. W takiej - niekwestionowanej przez stronę skarżącą sytuacji - można mówić jedynie o częściowej, a nie pełnej rekonstrukcji. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie dowodowe w tej sprawie zostało należycie przeprowadzone, co prowadziło do prawidłowego ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w zaistniałym stanie sprawy zasadnie uznano, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co było niezbędne, by można było skreślić z rejestru zabytków budynku dworu położonego w G. gm. D., pow. B. ,woj. Ł. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.