II SA/Rz 158/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. II SA/Rz 158/11 U z a s a d n i e n i e Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu złożonego przez Z. G. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości uznanej za wywłaszczoną, a oznaczoną jako część działki ewidencyjnej nr 2051 o pow. 1,3263 ha w obrębie [...] (poprzednio oznaczonej jako działka nr 154/1), stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasto [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 9a i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 192, poz. 651 ze zm., zwanej dalej Ugn). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w sprawie bezspornym jest, że Skarb Państwa nabył od Z. G. własność nieruchomości składającej się z działek nr 71/2, 71/6, 70/18 i 8/7 o łącznej powierzchni 1,8121 ha na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 czerwca 1975 r. (akt notarialny A nr [...]) oraz oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu z dnia 15 grudnia 1994 r. (rep. A nr [...]). Z odpisu księgi wieczystej nr [...] urządzonej dla działki nr 154/1, odpowiadającej aktualnej działce nr 2051, wynika, że użytkownikiem jej wieczystym jest Gmina [...] (na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 27 października 1994 r.). Wpis użytkowania wieczystego został dokonany 30 stycznia 1997 r. Zgodnie z art. 229 Ugn, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Chodzi tu zatem o wpis zarówno prawa własności, jak i użytkowania wieczystego. Celem tej regulacji – jak wyjaśniono w decyzji – było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie Ugn, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Gmina [...], jako osoba prawna jest uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Nabywając prawo użytkowania wieczystego ujawnione następnie w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie Ugn spowodowała, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogło okazać się skuteczne. Z decyzją nie zgodziła się Z. G., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 229 Ugn poprzez jego błędną wykładnię i "nieuzasadnione zastosowanie". W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewodę, gdyż pierwotnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylono decyzję Starosty [...] przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta po raz kolejny odmówił jednak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powołując się raz jeszcze na art. 229 Ugn. W ocenie pełnomocnika skarżącej, Gmina [...] nie może być traktowana jako osoba trzecia (nabywca nieruchomości), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, tworząc w ten sposób zaporę dla dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pomiędzy gminą i Skarbem Państwa nie zachodzi relacja, która uprawniałaby traktowanie gminy jako "osoby trzeciej". Stanowisko to zyskać miało aprobatę w orzecznictwie sądowym, czego dowodem ma być uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 25 października 1999 r. Stan prawny i faktyczny sprawy nie uzasadnia odstępstwa od zasady określonej w tejże uchwale. W szczególności nie zaszła okoliczność, która usprawiedliwiałaby analogię względem sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 22 marca 2006r., I OSK 651/05, gdzie stwierdzono, że Skarb Państwa realizując zadania państwa z zakresu dominium może być traktowany jako osoba trzecia w rozumieniu art. 229 Ugn. Nie należało też odwoływać się do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., którego stan faktyczny dotyczył nabycia nieruchomości przez gminę od Skarbu Państwa, w drodze umowy sprzedaży, po wyłonieniu nabywcy w drodze przetargu, do którego mógł przystąpić każdy podmiot prawa cywilnego. Gmina w rozpatrywanej sprawie stała się użytkownikiem wieczystym wykonując prawo pierwokupu (dokonując czynności cywilnoprawnej). Organy pomięły, że nabycie nieruchomości może wiązać się m.in. z chęcią wykonania obowiązku zwrotu nieruchomości. Tak pojmowana gmina wykonuje funkcję z zakresu imperium i nie można traktować jej jak każdego innego podmiotu prawa cywilnego. Wskazuje na to ratio legis art. 76 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącej w istocie podtrzymał wywody skargi, eksponując iż należałoby wziąć pod uwagę i uwzględnić motywy uchwały składy 5 sędziów NSA OPK 26/99, wyjaśnił ponadto, że wydana w granicach sprawy decyzja kasacyjna Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. nie była przedmiotem zaskarżenia. Pełnomocnik uczestnika – Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi, wywodząc że nabycie prawa wieczystego użytkowania przez gminę nastąpiło nie w ramach działania tego podmiotu jako wykonywania "imperium". Prawo to powstało przed wejściem w życie Ugn i zostało ujawnione w księdze wieczystej, przemawiać to ma za odmową zwrotu nabytej nieruchomości. Prawo wieczystego użytkowania nabyło przedsiębiorstwo, prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, co spowodowało, że roszczenie o zwrot wygasło. Stanowisko pełnomocnika Gminy [...] zwalczał w polemice pełnomocnik strony skarżącej eksponując, że treść art. 229 Ugn musi być konfrontowana z datą wejścia w życie tej ustawy, a w tym czasie istniało prawo wieczystego użytkowania Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, choć Sąd wziął pod uwagę także i takie naruszenia prawa, które nie zostały w skardze dostrzeżone. W sprawie niesporne jest, że przedmiot sprawy administracyjnej – nieruchomość odpowiadająca istniejącej w ewidencji gruntów w momencie wyrzekania przez organy administracji publicznej części działki o nr 2051, została zbyta przez Z. G. aktem notarialnym z 30 czerwca 1975 r. W treści tego aktu wskazano, że Wydział [...] Urzędu Miejskiego [...] decyzją z [...] czerwca 1974 r. (..) zatwierdził plan realizacyjny zaplecza Miejskiego Przedsiębiorstwa [...], między innymi na działkach, należących do Z. G. Z zalegających wypisów hipotecznych wynika, że działka nr 154/1, z której powstała później działka nr 2051 była przedmiotem wieczystego użytkowania Gminy [...] na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z 27 października 1994 r. oraz oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Działka ta znajdowała się w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...], które zawarło warunkową umowę sprzedaży tego prawa (dowód; kopia umowy z 27 października 1994 r. zalegająca w aktach organu II instancji), zaś Gmina [...] w drodze aktu notarialnego z 15 grudnia 1994 r. oświadczyła o wykonaniu prawa pierwokupu (dowód: kopia aktu notarialnego w aktach Wojewody [...]). Prawo wieczystego użytkowania Gminy Miasto [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 30 stycznia 1997 r. (dowód: wypis z KW Nr [...] – k. 49 akt I instancji). W tym stanie faktyczno-prawnym Z. G. wniosła o zwrot części działki nr 2051 uznając, że była ona wywłaszczona na cele budowy zaplecza Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w 1975 r. Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznając ten wniosek Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r. [...] odmówił zwrotu części działki nr 2051 prezentując jako podstawę odmowy zwrotu treść art. 229 Ugn. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazywano, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest to, iż objęta jest ona prawem wieczystego użytkowania na rzecz Gminy Miasto [...], prawo to powstało przed wejściem w życie Ugn i zostało ujawnione w księdze wieczystej. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. uchylił decyzję odmowną, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zakwestionował wywód prawny zawarty w decyzji organu I instancji, negując możliwość posłużenia się normą zawartą w art. 229 Ugn jako podstawą do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, przywołując stanowisko zawarte w uchwale NSA z 25 października 1999 r. OPK 26/99 (nr 1/2000, poz. 11). Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jak wynika z oświadczeń strony skarżącej oraz pełnomocnika Gminy Miasto [...], pozostaje nadal w obrocie prawnym. Po wydaniu powyższej decyzji sprawę raz jeszcze rozpoznawał Starosta [...], który kolejny raz wydał decyzję o odmowie zwrotu (decyzja z [...] października 2010 r.), uzasadniając ją raz jeszcze przeszkodą z art. 229 Ugn, a decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. (będącą przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu). Wojewoda tym razem w pełni zgodził się z wywodami organu I instancji, w aspekcie zastosowania normy art. 229 Ugn na uzasadnienie odmowy zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 8 w zw. z art. 110 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowił w dacie wyrzekania przez organ odwoławczy, iż "Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli", art. 110 k.p.a. z kolei przewiduje, że "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Skoro Wojewoda [...] własną decyzją z [...] grudnia 2009 r. uchylając odmowę zwrotu, wykluczył, aby w sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 229 Ugn, to związał się w ten sposób dokonaną wykładnią przepisów prawa. Strona miała także prawo od tego momentu zakładać, działając w zaufaniu do organów Państwa, że organ od tej oceny prawnej nie odstąpi, skoro nie nastąpiło, jak wynika z oświadczeń strony i uczestnika, wzruszenie powyższej decyzji z obrotu prawnego. Odmienna sytuacja, jak miała miejsce w sprawie, gdy Wojewoda najpierw prezentuje pogląd o braku zastosowalności normy art. 229 Ugn w ujawnionym stanie faktycznym sprawy, z tej przyczyny powoduje kasację odmownej decyzji, a następnie ponownie rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym podziela stanowisko organu I instancji o konieczności zastosowania art. 229 Ugn, tym samym zaprzeczając własnej decyzji, która nie została usunięta z obrotu prawnego, w ocenie Sądu nie jest możliwa do zaakceptowania. Godzi się zauważyć, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie przypomniano, że w granicach sprawy administracyjnej pozostaje uprzednia decyzja kasacyjna organu z [...] grudnia 2009 r., jest to tym bardziej niezrozumiałe, iż decyzje organu II instancji wydawała ta sama osoba działająca z upoważnienia piastuna organu. Stan taki, w ocenie Sądu, wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące naruszenie prawa" jest to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Związanie, o jakim mowa w art. 110 k.p.a, doręczoną decyzją ostateczną trwa dopóty, dopóki nie ustanie jej moc obowiązująca. Moc ta ustanie, jeśli decyzja zostanie usunięta z obrotu prawnego czy to wskutek kontroli sądu administracyjnego, czy też wobec zastosowania przewidzianych kodeksem trybów jej weryfikacji. Te okoliczności przesądziły za tym, aby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Sąd podziela pogląd prezentowany w decyzji Wojewody [...] z [...] października 2009 r., iż w rozumieniu art. 229 Ugn, osobą trzecią nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w tej kwestii przez NSA w uchwale z 25 października 1999 r. OPK 26/99. W uchwale tej NSA wskazał, iż przed wejściem w życie Ugn brak było przepisu, który a priori, wyłączałby roszczenie o zwrot byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) wobec faktu oddania nieruchomości wywłaszczonej w użytkowanie wieczyste, a prawo takiego użytkowania ujawnione byłoby w księdze wieczystej. Nie ulegało także wątpliwości, że jeżeliby prawo wieczystego użytkowania wygasło, to nie było przeszkody w zaspokojeniu roszczenia zwrotu nieruchomości. W ocenie NSA zasadniczy sens przepisu art. 229 Ugn stanowić ma to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste i stan taki istniejący w dacie wejścia w życie Ugn trwa nadal. W judykaturze prezentowane są poglądy, nawiązujące do w/w uchwały OPK 26/99, wedle których "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 Ugn nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 28 lipca 2009 r. I OSK 648/08, Lex nr 552324). Przyznać wszakże trzeba, że nie jest to stanowisko wyłączne, spotkać można w judykaturze stanowisko odmienne (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2006 r. I OSK 651/05, Lex nr 198315), którego Sąd w tym składzie nie podziela. Zwrócić także należy uwagę na charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie to jest konsekwencją konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (por. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), z tej przyczyny wykładnia art. 229 Ugn wymaga uwzględnienia takiej interpretacji cyt. przepisu, która zapewniałaby realizację ochrony praw byłego właściciela, do uzyskania zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona, a następnie nie zagospodarowana na cel ujęty w decyzji o wywłaszczeniu, o ile na przeszkodzie do zwrotu nie stoi potrzeba ochrony osoby trzeciej. Przesądza o tym treść art. 136 ust. 1 Ugn, z której wynika zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż cel wywłaszczenia, o ile poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. W orzecznictwie w związku z tym sformułowano tezę, wedle której organy państwowe dokonujące wywłaszczenia powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości w razie, gdy odpadnie cel wywłaszczenia i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego właściciela. Obowiązek ten nie wyczerpuje się w zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone w wywłaszczeniu, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością, które na podstawie art. 229 Ugn prowadziły w rezultacie do utraty roszczenia o jej zwrot (por. wyrok Sądu Najwyższego z 12 sierpnia 2008 r. IV CSK 187/09, Lex nr 529690). Uprawnienie do zwrotu wygasa wówczas, gdy w terminie trzech miesięcy od dnia poinformowania o możliwości zwrotu, nie złożono by wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części (por. art. 136 ust. 5 Ugn). Sam fakt zatem istnienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, objętej zaskarżoną decyzją, nawet innej osoby, niż jednostka samorządu terytorialnego, w ocenie Sądu nie może prowadzić do akceptacji wywodów pełnomocnika Gminy Miasto [...], iż prowadziło to do wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Roszczenie to wygasłoby, gdyby istniały w aktach dowody, że skarżącą informowano o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a skarżąca wniosku nie złożyłaby w terminie wskazanym w art. 136 ust. 5 Ugn. Przepis art. 229 Ugn nie odnosi się do konstrukcji "wygaśnięcia" roszczenia, stanowiąc wyłącznie, iż roszczenie o zwrot "nie przysługuje". Wszystkie te uwagi doprowadziły Sąd do wniosku, że decyzja organu I instancji narusza art. 229 Ugn, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), co w związku z art. 135 Ppsa skutkować musiało jej uchyleniem. Kwestią, która nie była sporna w toku postępowania administracyjnego było to, że wobec nieruchomości, o zwrot której wystąpiła Z. G., może być stosowany tryb przewidziany w odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a ujęty w rozdziale 6 działu III Ugn. Tryb ten stosuje się wobec nieruchomości nabytych lub przejętych, gdzie tytuły ich nabycia lub przejęcia wymienione są w art. 216 Ugn. Natomiast całkowicie pozostało poza zainteresowaniem orzekających w sprawie organów to, czy w sprawie jednoznacznie ustalono cel nabycia nieruchomości od Z. G. i czy cel ten nie został zmodyfikowany. Akta sprawy nie zawierają decyzji Wydziału [...] Urzędu Miejskiego [...] z [...] czerwca 1974 r. [...], z akt administracyjnych wynika, że nie odnaleziono takiej decyzji "w zasobach archiwalnych Wydziału [...] Urzędu Miasta [...]". Nie wynika jednak, aby orzekające w sprawie organy wyjaśniły, czy decyzja taka nie znajduje się u innych osób (np. czy nie posiada jej strona skarżąca) lub w innym zbiorze dokumentów. Akta sprawy nie zawierają ponadto dowodów, na podstawie których można by ustalić okoliczności prawne, w jakich nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją znalazła się w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...], w szczególności czy przedsiębiorstwo to miało jakikolwiek związek z przedsiębiorstwem wymienionym w akcie nabycia nieruchomości od Z. G. Pozwoliłoby to na ewentualne wyjaśnienie kwestii, czy cel nabycia tej nieruchomości, przy założeniu dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 216 Ugn, nie został wyłącznie zmodyfikowany. Modyfikacja celu nabycia miałaby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości (por. uwagi w tej kwestii i stanowisko judykatury prezentowane w pracy T. Wosia, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 368 i n.). Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku w tym zakresie od profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej do chwili zamknięcia rozprawy. Z uwagi na treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.