II OSK 1823/11

Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. i T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 229/11 w sprawie ze skargi ORLINA Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy norek oraz budynków gospodarczo-magazynowo-socjalnych na działce nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy Mieleszyn, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) zwana dalej p.o.ś., w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008 r. w związku z art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.), po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił wydania na rzecz firmy Orlina Sp. z o.o. z siedzibą w Rakowie gmina Czerniejewo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że Gmina Mieleszyn posiada bardzo duże walory przyrodnicze i krajobrazowe, czyste środowisko, co stanowi podstawę do rozwoju turystyki i agroturystyki. Uciążliwość fermy będzie wykraczać poza granice działki. Wyrażenie zgody na zlokalizowanie i wybudowanie fermy norek w dużym stopniu ograniczy możliwości rozwoju tej części gminy. Ponadto zdaniem Wójta Gminy Mieleszyn budowa fermy norek oraz budynków gospodarczo-magazynowo-socjalnych stanowi naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady równości wobec prawa. Zrównoważony rozwój jest zasadą ujętą w Konstytucji RP i traktatach UE. Jego istotą jest powiązanie szybkiego rozwoju gospodarczego i wzrostu jakości życia ludności z poprawą stanu środowiska. Zasada ta nakazuje równorzędne traktowanie racji społecznych, ekonomicznych i ekologicznych, a nie tylko racji ekonomicznych, inwestora zawartych w opracowanym raporcie. Organ odniósł się również do niebezpieczeństw związanych z nienałożeniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na inwestora obowiązku przekompostowania odchodów zwierząt futerkowych przed użyciem ich jako nawozu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka z o.o. Orlina zarzucając jej: – naruszenie art. 74 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; – naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną interpretację polegającą na ograniczeniu w wyniku wydania zaskarżonego orzeczenia prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa; – naruszenie art. 56 ust. 1b p.o.ś., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w sytuacji gdy wnioskodawca posiada pozytywne uzgodnienia ze Starostą Gnieźnieńskim, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Gnieźnie, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu, a raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie został zakwestionowany; – błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że całkowicie zakazane jest kompostowanie odchodów zwierząt futerkowych i wykorzystanie ich jako nawóz organiczny; – sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja skarżącej Spółki będzie powodowała uciążliwości dla otoczenia w postaci zagrożenia dla ludzi i zwierząt ze względu na możliwą obecność pasożytów w odchodach zwierzęcych oraz ograniczenia możliwości rozwoju części gminy, w której zlokalizowana ma być planowana ferma norek. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji podjął ponownie decyzję odmowną tylko i wyłącznie na podstawie stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Mieleszyn oraz stwierdzenia zagrożeń dla ludzi i zwierząt ze względu na możliwą obecność w kale norek jaj pasożyta. Organ odwoławczy podkreślił, że odmowa wydania decyzji środowiskowej na realizację przedsięwzięcia w oparciu o sprzeczność z ustaleniami studium nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wskazano też, że ocena prawna Wójta nie może podważać stanowiska organów uzgadniających. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka Orlina zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że kontrolując decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oceniło prawidłowość procedury zastosowanej przez Wójta Gminy Mieleszyn. W tym celu zasadnie wskazało na brak podstaw prawnych do kwestionowania przez organ I instancji stanowisk organów uzgodnieniowych. Ponadto organ odwoławczy zasadnie też zakwestionował argumentację organu I instancji, który w sposób wadliwy powoływał się na studium, które nie dotyczy nieruchomości inwestora i prawdopodobnie nie zostało uchwalone, a także wskazując, że przepisy ewentualnego studium nie są w tym zakresie wiążące dla inwestora i organu, ponieważ mogą być tylko wiążące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisy studium. Sąd stwierdził, że organ II instancji wadliwie wskazuje, iż Wójt Gminy Mieleszyn, w oparciu o zgromadzony materiał sprawy powinien ponownie przeprowadzić analizę wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony od początku 2008 roku materiał obiektywnie wskazuje, że inwestor powinien otrzymać decyzję pozytywną przy uwzględnieniu ograniczeń zawartych w postanowieniach organów uzgadniających warunki inwestycji. Prezentując inne niż organ I instancji stanowisko w kwestii wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ odwoławczy, zamiast wydać decyzję merytoryczną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kończące postępowanie w sprawie, z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.C. oraz T.C. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. "polegającego na wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie własnych ustaleń i z dokonaniem własnej oceny dowodów bez przeprowadzenia postępowania dowodowego" zaskarżonego orzeczenia. Po drugie, przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez nakazanie wydania organowi administracji orzeczenia określonej treści. Po trzecie, przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez przekroczenie granic jurysdykcji i nakazanie wydania decyzji określonej treści w miejsce dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, iż zachodziły przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej, a w szczególności zachodziła możliwość oceny kompletności postępowania dowodowego, podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji ze względu na rażąco wadliwe uzasadnienie decyzji. Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne założenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, i zaniechanie kontroli zastosowania tych przepisów. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 62, art. 66 i art. 82 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Po drugie, art. 5 i art. 6 Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko w związku z błędną wykładnią i zastosowaniem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty nie są zasadne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał w tej sprawie oceny zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. dokonując kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd I instancji właściwie orzekł, że w stanie faktycznym danej sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji to musi wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu danej sprawy. Natomiast, jeżeli tak jak w realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać tzw. decyzję reformatoryjną czyli oczywiście wydać decyzję w której rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że brak jest dotychczas dowodów w aktach sprawy, które kwestionowałyby dokonane uzgodnienia w tej sprawie przez właściwe organy, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gnieźnie i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu. Należy także brać pod uwagę, że była przeprowadzona w tej sprawie rozprawa administracyjna jak i ustalenia raportu oceny oddziaływania na środowisko zostały uzupełnione przez inwestora na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Także zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że słusznie organ odwoławczy zakwestionował argumentację organu I instancji, który w sposób wadliwy powoływał się na ustalenia przedmiotowego studium, ponieważ w tym przypadku mogą być tylko wiążące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie danego studium w świetle dyspozycji art. 56 ust. 1 ustawy p.o.ś. Ponadto organ odwoławczy co należy podkreślić ponownie rozpatrując sprawę odniesie się także do argumentacji organu I instancji dotyczącej ewentualnego zagrożenia dla środowiska w postaci echinokokozy czyli tzw. bąblowicy. Stąd brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także chybiony jest zarzut kasacyjny w tym stanie faktycznym sprawy dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 k.p.a. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Po trzecie, zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy p.p.s.a. w świetle dyspozycji art. 3 § 1 tejże ustawy w zakresie błędnego w części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W tym przypadku Sąd stwierdza bowiem, że "inwestor winien otrzymać decyzję pozytywną przy uwzględnieniu postawionych ograniczeń wyartykułowanych w postanowieniach organów uzgadniających warunki inwestycji". Natomiast nie może być formułowane tego rodzaju wskazanie co do osnowy decyzji, przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy. Jednak w tej sprawie zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego w tym zakresie uzasadnienia wyroku odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 ustawy p.p.s.a. Po czwarte, należy podkreślić, że w stanie faktycznym tej sprawy nie nastąpiło także wbrew zarzutom kasacyjnym naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z prawidłowego zastosowania w tej sprawie art. 153 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r., który jednoznacznie stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie ustawy p.o.ś. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy p.o.ś. w brzmieniu przed dniem 15 listopada 2008 r. kiedy weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. Oznacza to, że w tej sprawie nie mogą mieć zastosowania art. 62, 66 i 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. jak i co należy także ubocznie podnieść, że nie może jednocześnie zachodzić ich "błędna wykładnia i zaniechanie zastosowania". Stąd, brak także jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 i 6 Dyrektywy Rady nr 85/337/WEG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, na skutek ich błędnej wykładni i zaniechania zastosowania w związku z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r., spowodowanym także błędną wykładnią i zastosowaniem tego ostatniego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie powołano naruszonych rzekomo ustępów i punktów cytowanych przepisów Dyrektywy, co także nie jest prawidłowe w świetle art. 176 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.