I OW 18/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak-Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie a Wojewodą Podkarpackim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku z dnia [...] czerwca 1961 r. znak: [...], którym to uznano za bezskuteczne i nieważne orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w Lesku z dnia [...] grudnia 1955 r. orzekające o nadaniu (przydziale) ziemi o powierzchni 6,05 ha, położonej w W. A.D. postanawia: wskazać Wojewodę Podkarpackiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Podkarpackim, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania podania J. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku z dnia [...] czerwca 1961 r. znak [...], uznającego za bezskuteczne i nieważne orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w Lesku z dnia [...] grudnia 1955 r. o nadaniu (przydziale) A.D. ziemi o pow. 6,05 ha położonej w W.. W uzasadnieniu wniosku SKO podało, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...], Wojewoda Podkarpacki działając za zasadzie art. 65 § 1 i art. 123 w związku z art. 19 K.p.a., przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, jako organu właściwego, podanie J. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku z dnia [...] czerwca 1961 r. znak: [...], którym to uznano za bezskuteczne i nieważne orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w Lesku z dnia [...] grudnia 1955 r. orzekające o nadaniu ziemi (przydziale) A.D. o powierzchni 6,05 ha położonej w W., uznając się jednocześnie organem niewłaściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewoda właściwość Kolegium wywiódł z generalnej zasady określonej w art. 17 pkt 1 K.p.a., uznając, iż starosta stał się aktualnie organem właściwym do wydawania decyzji o nadaniu na własność nieruchomości. Wydanie postanowienia przez Wojewodę uzasadnione było nadto stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zajętym przez ten organ w decyzji z [...] września 2010 r., uchylającej decyzję Wojewody Podkarpackiego wydaną w tej sprawie z uwagi na uznanie, iż organem właściwym w tej sprawie jest SKO w Krośnie. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Kolegium stwierdziło, iż dokumenty nadania ziemi wydane były na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51). Powszechnie przyjmuje się, iż akty te miały charakter decyzji administracyjnych, zatem wszelkie kwestie dotyczące zmian, czy też uchyleń tych aktów również winny mieć formę decyzji, stąd za prawnie dopuszczalną uznać należy możliwość weryfikacji tych aktów w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Sytuacja komplikuje się gdy aktualnie brak już przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania określonych aktów administracyjnych, czy też w strukturze organów administracji publicznej nie występują już organy, które były wówczas upoważnione do wydania określonych rozstrzygnięć. SKO powołuje się na doktrynę i orzecznictwo, w którym prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Kolegium nie neguje, iż prawidłowo Wojewoda uznał, że kompetencje z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) na podstawie której to ustawy została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. przeszły obecnie na starostów. Jednakże błędnie uznał Wojewoda kompetencje SKO stosując ogólną zasadę wynikająca z art. 17 pkt 1 K.p.a. Uszło uwadze organu, iż według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2[...] stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, to jest organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Kolegium powołało się nadto na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I OW 151/10, w którym wskazano Wojewodę jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji-aktów nadania ziemi, a to stanowisko znalazło potwierdzenie także w innych orzeczeniach sądowych. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda podtrzymał swe stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór zaistniały w tej sprawie, będący negatywnym sporem kompetencyjnym na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota sporu sprowadza się do tego, który z organów będących w sporze jest właściwy do rozpatrzenia podania J. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku z dnia [...] czerwca 1961 r. uznającego za bezskuteczne i nieważne orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w Lesku z dnia [...] grudnia 1955 r. o nadaniu ziemi A.D.. Rozstrzygając ten spór należy przede wszystkim zważyć, iż orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 13 czerwca 1955 r. (na podstawie którego wydano dokument nadania ziemi A.D.) zostało wydane w wykonaniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Istotnym jest, iż po wejściu w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.) na podstawie art. 11 tego dekretu organem powołanym do orzekania o nabyciu własności było prezydium powiatowej rady narodowej, a po późniejszych zmianach – terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. W wyniku reformy administracji publicznej, dokonanej w 1990 r. na podstawie art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) kompetencje te przeszły do rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, czyli kierowników urzędów rejonowych. Następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 11 pkt 1-3 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw, określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) przekazał sprawy związane z nadaniem własności gospodarstw rolnych do właściwości starosty. Jednocześnie ustawą zmieniającą z 24 lipca 1998 r. został dodany art. 19a stanowiący, iż wymienione wyżej zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Postępowanie nadzorcze w tej sprawie dotyczy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku z dnia [...] czerwca 1961 r., stwierdzającego bezskuteczność i nieważność orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w Lesku z dnia [...] grudnia 1955 r. nadającego ziemię A.D., w odniesieniu do którego to orzeczenia (z [...] grudnia 1955 r.) przedstawiono wyżej przejście kompetencji na starostów. Orzeczenie PPRN w Lesku z dnia [...] czerwca 1961 r. wydano z powołaniem się na przepisy art. 12, 14, 15 i 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71). Nie oceniając legalności tegoż orzeczenia, gdyż stanowi to przedmiot postępowania nadzorczego, prowadzonego przez organ na podstawie art. 157 K.p.a., należy stwierdzić, iż powołane przepisy ustawy nie stanowiły podstawy do weryfikacji wydanych orzeczeń Powiatowych Komisji Ziemskich przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Obecnie zaś po uchyleniu ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) rozdziałów 1 i 2 ustawy pozostały jedynie w mocy przepisy art. 18-21 (stanowiące odpowiednik poprzednich artykułów 12-15), w tym art. 21 ograniczający prawo do otrzymywania państwowych nieruchomości rolnych w drodze nadania na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tylko ich użytkownikom, spełniającym wymagania z ust. 2 tegoż przepisu. Z uwagi na zmiany w ustawodawstwie, ani ustawa kompetencyjna z 17 maja 1990 r., ani ustawa z 24 lipca 1998 r. nie reguluje przekazania kompetencji z ustawy 12 marca 1958 r. – po zmianie w 1991 r. – noszącej nazwę "o uporządkowaniu spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" w zakresie nadawania własności nieruchomości rolnych. W tej sytuacji organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r. należy poszukiwać na gruncie przepisów prawa materialnego, na podstawie których zostało wydane orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] grudnia 1955 r., z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w znowelizowanym dekrecie z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Wskazując organ właściwy należy zauważyć, iż zarówno orzeczenie z dnia [...] grudnia 1955 r. o nadaniu własności nieruchomości rolnej jak i orzeczenie z dnia [...] czerwca 1961 r. stwierdzające jego nieważność zostało wydane przez organy administracji stopnia powiatowego. Skoro kompetencje dawnych organów stopnia powiatowego w tych sprawach przeszły obecnie na starostów, jako zadania z zakresu administracji rządowej (o czym wspomniano wyżej) to organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego w tych sprawach należy – zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. – poszukiwać w strukturze organów administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), który stanowi, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie i do jego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Dodać należy, iż z art. 3 ust. 7 tej ustawy wynika, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe regulacje Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie z wniosku J. S. jest Wojewoda Podkarpacki i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy P.p.s.a.