I OSK 1793/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1663/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. I OSK 1793/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r., sygn. I SA/Wa 1663/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Powiatu Wołomińskiego orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za ww. nieruchomości zobowiązując do jego wypłaty na rzecz M. K. w udziale wynoszącym 4/6 kwoty odszkodowania, na rzecz R. K. w udziale wynoszącym 1/6 kwoty odszkodowania oraz na rzecz J. C. w udziale wynoszącym 1/6 kwoty odszkodowania - Burmistrza Miasta Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowe nieruchomości spełniają przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżona decyzję podając, że kwota odszkodowania ustalona została po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stosując podejście porównawcze – metodę porównywania parami, biorąc do porównań ceny transakcyjne z okresu luty 2008 r. – luty 2010 r. nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, położonych na terenie Gminy Miasta Z., które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Brak jest zdaniem organu II instancji jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z brzmieniem ostatniego z tych przepisów podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Organ odwoławczy podniósł, iż mając na uwadze fakt, iż na terenie badanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnego występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne, należało uznać, iż biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ II instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym istnieją transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a tym samym w ocenie Wojewody, w zgodzie z powołaną wykładnią obowiązujących przepisów i orzecznictwa oparł na nich operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody tego rodzaju nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległe innego rodzaju wskazane w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2008 r. A. Z., słusznie pominiętym w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Organ odwoławczy ustalił, iż w dniu [...] kwietnia 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem biegłego na którą, byli współwłaściciele przedmiotowych działek nie stawili się, prawidłowo zawiadomieni. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie dopuszczenie dowodu z opinii kolejnego biegłego albo nie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości każdego z wykonanych na zlecenie organu operatów szacunkowych, - prawa procesowego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na ustaleniu, że skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego J. S., - prawa procesowego tj. art. 107 § 3 kpa przez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn z powodu, których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opinii z operatu szacunkowego A. Z. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły oszacował wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stosując podejście porównawcze – metodę porównywania parami biorąc do porównań ceny transakcyjne z lat 2008-2010 nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi. Na podstawie zgromadzonych materiałów źródłowych rzeczoznawca odnotował na rynku lokalnym 6 umów kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę o zaktualizowanych cenach jednostkowych od 125 zł/m2 do 194,80 zł/m2, których nabywcą była Gmina Miasto Z. i po wybraniu 3 najbardziej podobnych nieruchomości do szacowanych działek pod względem położenia, otoczenia i sąsiedztwa, stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz wielkości działki, określenie cech wpływających na wartość działek wycenianych na rynku lokalnym oraz określeniu wagi poszczególnych cech, wartość 1m2 przedmiotowych działek ustalono w wysokości [...] zł. Ponieważ na rynku lokalnym występowały w porównywanym okresie transakcje kupna-sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne, biegły zdaniem Sądu w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. właściwie wycenił nieruchomość w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym słusznie organy orzekające pominęły operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2008 r., który nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, gdyż rzeczoznawca majątkowy zastosował w nim § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a poza tym nie mógł zostać wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, iż organ II instancji zbyt lakonicznie w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do operatu z dnia [...] sierpnia 2008 r., jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia bowiem podstawę decyzji organów obu instancji stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. i to ten operat był oceniany przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia prawa uznając, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny, jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym zdaniem Sądu określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w rozpoznawanej sprawie. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za działki przejęte pod drogi publiczne jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości i nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2010 r. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła M. K. zarzucając mu: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnych, które nie przyznają Skarżącej słusznego odszkodowania; § 36 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z zasadą art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie oparcie wysokości odszkodowania o ceny z dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie powinna być wydana; § 36 ust. 2 pkt 2) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego A. Z., a ponadto 2/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: zasady z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji, które rażąco tę zasadę naruszają. W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie odszkodowaniem słusznym jest odszkodowanie ustalone na podstawie operatu szacunkowego biegłego A. Z. w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, który to operat powinien stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w ustawowym terminie oraz w terminie zakreślonym w wiążącym z mocy prawa organ administracji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego A. Z. odpowiadał bowiem wymogom (§36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, albowiem w czasie, w którym został opracowany biegły prawidłowo zastosował metodę z ust. 2 pkt 2) powołanego Rozporządzenia, nie znajdując na rynku nieruchomości transakcji, które pojawiły się na tym rynku dopiero w stanie przewlekłości postępowania administracyjnego. Operat biegłego A. Z. stał się też podstawą pisemnego poinformowania Skarżącej przez organ administracyjny o wysokości ustalonego odszkodowania. W końcu, operatowi szacunkowemu biegłego A. Z. nie odebrano mocy dowodowej zarówno w aspekcie formalnoprawnym jak i w aspekcie materialno prawnym, przez co różnica między wysokościami odszkodowania wynikającymi z dwóch sporządzonych w postępowaniu administracyjnym operatów powinna być rozpatrywana przez pryzmat konstytucyjnego nakazu słuszności, co nie miało miejsca w postępowaniu administracyjnym ani nie stało się przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naruszenia prawa, którym jest stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przewlekłość postępowania administracyjnego nie może stać się przyczyną mniej korzystnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej. Taki rezultat postępowania administracyjnego nie mieści się w dyspozycji słuszności z art. 21 ust 2 Konstytucji RP. Stąd naruszającym art. 21 ust. 2 Konstytucji RP było oparcie decyzji administracyjnych na sporządzonym metodą odmienną od operatu szacunkowego biegłego A. Z., bowiem metoda ta stała się technicznie dostępna na skutek naruszenia ustawowego obowiązku dotyczącego terminu załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym, polegających na naruszeniu przepisu art. 8 k.p.a. należy stwierdzić, że zarzut ten, dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej sformułowany został w istocie w ścisłym powiązaniu z zarzutami materialnoprawnymi a zatem rozstrzygnięcie o jego zasadności musi być łączone z wykładnią prawa materialnego. Mający zastosowanie w sprawie § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości przewiduje kilka wariantów wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, zaś każda z sytuacji, określonych poszczególnymi przepisami, zawiera konkretne przesłanki, które muszą być spełnione w danym stanie faktycznym, by móc zastosować odpowiedni przepis. Rzeczoznawca majątkowy ani organ administracji publicznej nie mają zatem możliwości dokonywania, w tym zakresie, swobodnego wyboru. Ponadto, przepisy regulujące omawianą materię muszą być wykładane w sposób wynikający z przyjętych, zgodnych z Konstytucją, regulacji prawnych. W przeciwnym bowiem wypadku, dowód w postaci operatu szacunkowego, jak też sama pozycja rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, stracą w postępowaniu dowodowym swoją rację bytu. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie stało na stanowisku, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, kontroli sądu administracyjnego podlegała kwestia czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej metody porównawczej przy sporządzania operatu. Jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na dzień sporządzenia operatu, wobec zawarcia na rynku lokalnym umów przenoszących własność nieruchomości, możliwe, a nawet konieczne było zastosowanie metody wyceny nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych. Prawidłowości tego rozstrzygnięcia nie podważa zarzut dotyczący przewlekłego działania organu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem kwestia ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., który jak wskazano w zaskarżonym wyroku sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy zastosowaniu prawidłowej metody i techniki wyceny nieruchomości, odzwierciedlających ceny rynkowe. Nie mają zatem bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie ani operat z 2008 r., na który powołują się skarżący, ani sposób prowadzenia przez organ postępowania, w wyniku którego – jak wskazano w skardze kasacyjnej – technicznie dostępna stała się metoda odnosząca się do cen transakcyjnych. Krytycznie oczywiście można ocenić przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, jednakże kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r., sygn. I SAB/Wa 100/09. Ponadto, na co także zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie również z tej przyczyny, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia nie mógł zostać wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym oczekiwanego skutku nie mógł także odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który zdaniem skarżącej polega na tym, że nie przyznano jej słusznego odszkodowania. Jak bowiem wskazano wyżej, operat szacunkowy na którym oparto rozstrzygnięcia administracyjne sporządzony został w zgodzie z obowiązującymi przepisami, przy zastosowaniu właściwej metody porównawczej. Ponadto, przepis mający zastosowanie w sprawie został uznany za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.