I SA/Wa 2497/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą udzielenia S. H. prowadzącemu działalność [...] zezwolenia na instalowanie [...] na nieruchomości w W. w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], zabudowanej budynkiem [...], w którym zostały wyodrębnione lokale mieszkalne oraz na instalowanie na niej [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, iż w/w decyzja Prezydenta W. wydana została w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie. Od decyzji powyższej odwołanie złożył S. H. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, a ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego dla danej nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego. W konsekwencji w tym trybie nie jest dopuszczalne ograniczenie prawa własności z innych przyczyn. Organ odwoławczy podniósł, iż organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien wziąć pod uwagę, czy żądane zezwolenie spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego, czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego, czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot oraz czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wojewoda uznał, iż w rozpatrywanej sprawie inwestycja polegająca na [...] oraz na [...] jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego. Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 4 pkt 18 ustawy zawiera definicję łączności publicznej, zgodnie z którą przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Usługą taką zgodnie z definicją zawartą w art.. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Odnosząc się do spełnienia przesłanki czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wojewoda ustalił, że jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności z treści wniosku z dnia 8 lipca 2009 r. i załączonych do niego dokumentów, skorygowanego wnioskiem z dnia 12 listopada 2009 r. wynika bezspornie, że rokowania przeprowadzone z zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie przyniosły rezultatu, w związku z czym nie było możliwe zawarcie umowy cywilnoprawnej – umożliwiającej zajęcie części nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy uznał również, iż decyzja organu I instancji wydana została na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 124 ust. 2 ugn, bo przez S. H. będącego [...] w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, a planowana inwestycja dotyczy [...]. Wojewoda podniósł, że realizacja inwestycji w postaci [...] nie jest przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady W. czego dowodem jest znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z tego planu z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nie została także wydana ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na tej nieruchomości. Organ II instancji uznał za słuszne podnoszone przez organ I instancji argumenty, iż w związku z faktem, iż S. H. jest właścicielem wyodrębnionego lokalu w budynku mieszkalnym znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, to tym samym wyklucza to zastosowanie w niniejszej sprawie uregulowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż wniosek złożony w sprawie dotyczy istniejącej już [...], czego dowodem jest znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2010 r. i załączone do niego dokumenty. Z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś w sposób jednoznaczny, iż ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy jedynie przyszłych inwestycji. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. H. zarzucając jej: - błędną ocenę stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, iż w planie zagospodarowania przestrzennego [...] obligatoryjnie powinna znaleźć się kwestia możliwości [...]; - rażące naruszenie interesów skarżącego w związku z faktem, iż posiadanie prawa własności do części nieruchomości pozbawia go prawa do wystąpienia z żądaniem wskazanym w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - naruszenie art. 33, 46 i 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż plan zagospodarowania przestrzennego [...] powinien obligatoryjnie wskazywać możliwość instalacji [...]; - naruszenie art. 7, 75, 77 § 1, 80, i art. 107 § 3 kpa w zw. z faktem, iż organ wydający decyzję nie uzasadnił jej w sposób właściwy i pełny, pominął szereg dowodów i twierdzeń przedstawionych przez stronę, nie przeprowadził postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na wydanie właściwej decyzji, a także organ wydający decyzję przekroczył uprawnienia organu nadzorczego polegające na prowadzeniu spekulacji co do przebiegu i możliwości realizacji planowanej inwestycji w oderwaniu od wniosku skarżącego i na tej podstawie kreowanie stanów faktycznych niezbędnych dla oceny zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty wyżej wymienione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Marterialnoprawną podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć był art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl tego przepisu Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie, i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku tego planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak trafnie zauważył Wojewoda [...] unormowanie powyższe przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia. Jest ono możliwe tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości – w przypadku braku planu miejscowego (art. 112 ust. 1 ugn). Definicję legalną inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż przez inwestycję tego rodzaju należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie inwestor zaplanował roboty polegające na instalowaniu [..], na przedmiotowej nieruchomości oraz na instalowaniu [...]. Wykonywanie urządzeń łączności publicznej stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Urządzenia telekomunikacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 46 i 42 prawa telekomunikacyjnego, to urządzenia elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji czyli nadawania, odbioru i transmisji informacji niezależnie od ich rodzaju, za pomocą fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Zaplanowane urządzenia spełniają zatem kryterium inwestycji celu publicznego. W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywał art. 140 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którym właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dacie zaś orzekania przez organ II instancji przepis powyższy już nie obowiązywał, gdyż został uchylony z dniem 17 lipca 2010 r. mocą ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), a w ustawie tej znalazła się podobna regulacja zawarta w art. 33, zgodnie z którą również w przypadku niezawarcia umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie, stosuje się przepisy art. 124 i 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zarówno przepis art. 140 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jak i obecnie obowiązujący przepis art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych są ze względu na swą konstrukcję przepisami odsyłającymi. Zastosowana przez prawodawcę technika odesłania do przepisu o konkretnej treści musi być uznana za celową. Jej skutkiem jest zaś wyłączenie pewnych kategorii zamierzeń inwestycyjnych operatorów z możliwości uzyskania prawa do przymusowego zajęcia nieruchomości w drodze administracyjnej. Przyjęcie, że ograniczenie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozbawia operatorów w pewnych sytuacjach możliwości ubiegania się o takie ograniczenie i udzielenie zezwolenia na założenie instalacji. Ograniczenie takie można jednak uznać za dopuszczalne i uzasadnione. Ingerencja w sferę uprawnień właściciela może mieć miejsce tylko i wyłącznie na podstawie ustawy, która winna precyzować warunki i zakres tej ingerencji. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach tylko pod pewnymi warunkami do których należy zgodność z planem lub decyzją lokalizacyjną. Warunki te gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów. Przyjęcie takiego rozwiązania odpowiada zasadzie równości i proporcjonalności. Może dochodzić bowiem w efekcie do nierówności w traktowaniu właścicieli nieruchomości i operatorów telekomunikacyjnych. Prawa tych pierwszych mogą dawać ograniczenie tylko w pewnych społecznie doniosłych okolicznościach, zaś ci drudzy mogą realizować swe działania za pośrednictwem władzy publicznej, też w sytuacjach uzasadnionych interesem donioślejszym niż interes faktyczny podmiotu gospodarczego. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest [...] w rozumieniu ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a planowana inwestycja dotyczy [...] i mieści się w definicji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spełniony został również warunek przeprowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości. Sąd nie podziela stanowiska organów, iż skarżący jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości nie mógł skorzystać z trybu przewidzianego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć bowiem należy, iż skarżący jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości jako osoba fizyczna, a w sprawie niniejszej występuje w charakterze [...], czyli jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mniej jednak Sąd podziela stanowisko organów, iż w sprawie niniejszej nie została spełniona podstawowa przesłanka art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym. Jak wynika bowiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r. przedmiotowa działka położona jest na obszarze przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym [...].W §36 określającym przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną zgodnie z § 12 tj. w zakresie telekomunikacji: utrzymanie i rozbudowę sieci kablowej na terenach komunikacji, pełne pokrycie zapotrzebowania na [...] zlokalizowanej poza obszarem objętym planem lub innej [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w w/w w planie miejscowym nie przewiduje się realizacji [...] wnioskowanej przez skarżącego. Plan ten bowiem przewiduje realizację usług telekomunikacyjnych w postaci [...]. Zdaniem Sądu słuszne było przyjęcie przez organ II instancji, że z istoty zezwolenia objętego art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane wyłącznie przed rozpoczęciem na danej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela w trybie art. 124 ust. 1 w/w ustawy już po rozpoczęciu prac a tym bardziej po ich zakończeniu jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25.09.2008 r. I OSK 1344/07 LEX nr 498335). W niniejszej sprawie, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego a w szczególności z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2010 r. i załączonej do niej dokumentacji fotograficznej, skarżący zainstalował znacznie wcześniej urządzenia służące do [...]. W tym stanie rzeczy za chybione należy uznać zarzuty skargi, bowiem niewątpliwie brak przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka na realizację inwestycji wnioskowanej przez skarżącego oznacza, iż w sprawie nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek umożliwiających ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zaś inwestycja powyższa przynajmniej częściowo została już zrealizowana, a wydanie decyzji następczo po faktycznym zaistnieniu ograniczenia prowadziłoby do administracyjnego usankcjonowania takiego stanu rzeczy, co jak wskazano wyżej jest niedopuszczalne. Należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie był art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy zaś art. 46 i art. 75 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych odnoszą się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowości których są ocenione w innym postępowaniu. W niniejszej sprawie organy prawidłowo odniosły się do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zmieniony, ani uchylony. Dodać należy, iż zgodnie z art. 75 ust. 2 w/w ustawy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gminy dostosują treść planów miejscowych obowiązujących na obszarze ich właściwości do wymagań określonych w art. 46 ust. 1, a termin powyższy nie upłynął. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.