I OSK 23/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak-Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 439/10 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M.W. kwotę 120,00 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: Rozkazem personalnym Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2002 r., nr [...], st. chor. M. W. pełniącemu służbę jako starszy kontroler zespołu służby granicznej Grupy Służby Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. III w Gdańsku (etat: st. chor. sztab./sierż. sztab, w 04 grupie uposażenia zasadniczego), p.o. kierownika zmiany do dnia [...] października 2009 r. powierzył pełnienie obowiązków służbowych na czas określony od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] stycznia 2010 r., na stanowisku kierownika zmiany Grupy Służby Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. III w Gdańsku (etat: kpt./st. chor. sztab, w 07 grupie uposażenia zasadniczego). Podstawę prawną niniejszego rozkazu stanowił przepis 'art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). W uzasadnieniu rozkazu wskazano między innymi, że powierzenie obowiązków nastąpiło na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej kat. III w Gdańsku w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówki. Następnie rozkazem personalnym Komendanta Morskiego Oddziału Staży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, z dniem [...] listopada 2009 r. odwołano funkcjonariusza ze stanowiska i z dniem [...] grudnia 2009 r. przywrócono do pełnienia służby na stanowisku starszego kontrolera zespołu służby granicznej Grupy Służby Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. III w Gdańsku. Organ powołał się na potrzeby i cele służbowe warunkujące wydanie niniejszego rozkazu. Art. 41 ust. 1 ustawy o Staży Granicznej, przewiduje, że funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Instytucja powierzenia obowiązków jest więc całkowicie uznaniowa. Na skutek odwołania M. W. od powyższego rozkazu, sprawę rozpatrzył Komendant Główny Straży Granicznej, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku kierownika zmiany, ustalił nowy termin odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku kierownika zmiany na dzień [...] grudnia 2009 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji, polemizując z zarzutami odwołania organ stwierdził, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa i uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z treści przepisu wynika, że powierzenie obowiązków służbowych jest czasowe i dotyczy z reguły wyższych od zajmowanych przez funkcjonariusza stanowisk. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Ponadto powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczano, bądź przed tym terminem w sytuacji, gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Przełożony funkcjonariusza ma prawo kształtować określoną politykę kadrową i w jej ramach decydować o obsadzie stanowisk służbowych we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego, zarzucając organowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, polegające na przyjęciu, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na wydaniu rozkazu przenoszącego funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe pomimo niespełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, a nadto zarzucając naruszenie art. 107 § 1, art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi M. W. wskazał, iż nie ulega wątpliwości, iż na podstawie rozkazu personalnego funkcjonariusz został przeniesiony na niższe stanowisko, co wypełnia przesłankę z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy mimo niezaistnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie i bez rzetelnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadne uznał stanowisko organu o odrzuceniu skargi, gdyż wskutek odwołania ze stanowiska uległa zmianie grupa uposażenia skarżącego, a taka zmiana uzasadnia kognicję sądu. Sąd przyjął, że przedmiotem rozpoznania może być jedynie ocena, czy rozkaz personalny Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, odwołujący M. W. z uprzednio powierzonego mu stanowiska kierownika zmiany, jest zgodny z prawem. Rozważając to z uwzględnieniem przepisów art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Straży Granicznej Sąd przyjął, za organami, iż funkcjonariusz dobrowolnie zgłaszając się do służby w Straży Granicznej musi godzić się na warunki jej pełnienia; funkcjonariuszowi można także na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku. Organ dokonując takiego powierzenia w dniu [...] października 2009 r. kierował się potrzebami służby. Instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa i uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. A zatem Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej ma prawo kształtowania polityki według własnej oceny w celu najskuteczniejszej realizacji zadań służbowych. W takim wypadku uznanie to, z przyczyn oczywistych, w bardzo ograniczonym zakresie podlega kontroli sądowej (ogranicza się tu ona właściwie do kontroli czasu trwania powierzenia i kontroli zapewnienia funkcjonariuszowi na czas tego powierzenia uposażenia, zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 41 ust. 1 ustawy pragmatycznej). W niniejszej sprawie organ powołał się w uzasadnieniu zarówno decyzji powierzającej pełnienie obowiązków, jak i w decyzji odwołującej to powierzenie i przywracającej funkcjonariusza do służby na pierwotnym stanowisku na potrzeby służby. Uzasadnienie to mieści się w uznaniowych kryteriach przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej, a zatem zarzut naruszenia przez organ prawa przy podejmowaniu decyzji Sąd uznał za chybiony. Zdaniem Sądu organ miał prawo w każdym czasie odwołać funkcjonariusza z powierzonego stanowiska, co powoduje, iż skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., reprezentowany przez adw. P.K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, 2) naruszenie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez błędne niezastosowanie i utrzymanie rozkazu personalnego nr [...] w mocy pomimo braku podstaw do jego wydania. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do zarzutu opisanego pod pkt 1 autor skargi kasacyjnej stwierdza, że Sąd ustosunkował się tylko do jednego z zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, co nie tylko uniemożliwia skarżącemu należytą obronę w stosunku do wydanego rozstrzygnięcia, ale także wpływa negatywnie na możliwość zastosowania prawidłowej kontroli wydanego rozstrzygnięcia przez sąd wyższej instancji. Skarżący w złożonej skardze podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 41 ust. 1 oraz 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, oraz art. 107 § 1, art. 80, art. 77 ust. 1 i art. 7 ustawy k.p.a. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę ograniczył się tylko do badania zgodności niniejszego rozkazu z art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, pomijając pozostałe naruszenia zarzucane przez skarżącego wydanej decyzji. Takie postępowanie Sądu pozostaje w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i judykatury, która przyjmuje, iż obowiązkiem sądu jest rozpatrzyć wszystkie podniesione przez stronę zarzuty i odnieść się do nich w treści uzasadnienia. Obowiązek ten był nie jednokrotnie akcentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który między innymi w wyroku z dnia 13 maja 2009 w sprawie o sygn. akt I OSK 679/08 wskazał, iż: "Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami i dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa". Podobnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt. I OSK 973/07, w którym wskazano, że: "Nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz za naruszające art. 141 § 4p.p.s.a." W niniejszej sprawie Sąd nie tylko nie wyjaśnił wszelkich wątpliwości zgłoszonych przez stronę, ale także uniemożliwił jej należytą obronę swoich praw poprzez niewyrażanie swojego poglądu w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi, który wydał wadliwą decyzję, co wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy. Niniejsze postępowanie Sądu doprowadziło do wydania wyroku powielającego naruszenie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej. Uzasadniając naruszenie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, skarżący stwierdza, że na podstawie rozkazu personalnego nr [...] funkcjonariusz został przeniesiony ze stanowiska wyższego, tj. kierownika zmiany na stanowisko niższe, tj. starszego kontrolera zespołu służby. Zatem w omawianym stanie faktycznym wypełniona została podstawowa przesłanka z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy. Konsekwencją powyższej kwalifikacji jest konieczność uwzględnienia przez Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej obligatoryjnych i fakultatywnych okoliczności, które wymienia powyższa norma prawna. Należą do nich: wymierzenie kary dyscyplinarnej, orzeczenie trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, likwidacja danego stanowiska oraz upływ okresu jednego roku pozostawania w dyspozycji, gdy nie ma możliwości mianowania na stanowisko równorzędne Żadna z ww. okoliczności nie zaistniała w omawianym stanie faktycznym. Zatem Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej dokonał przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z naruszeniem art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej. Tak sformułowana hipoteza zgodna jest z dotychczasowym orzecznictwem m.in. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 roku (sygn. akt II SA/Wa 566/08). W powyższym orzeczeniu Sąd stwierdził, iż ustawodawca w art. 36 ust. 1 nie wskazał kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w sprawach podobnych do omawianej oraz zaznaczył, iż: "Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 42 omawianej ustawy o Straży Granicznej, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe." Wskazane powyższej naruszenia, których dopuścił się Sąd wydający wyrok, czyli naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., wpłynęło niewątpliwie na wynik spraw i doprowadziło do wydanie przez Sąd negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Ponadto naruszenie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej spowodowało, iż powyższe, wydane sprzecznie z przepisami prawa rozstrzygnięcie, pozostaje wadliwe nie tylko z powodu wad proceduralnych zaistniałych w trakcie jego wydania, ale także z powodu jego niezgodności ze wskazanym przepisem prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając sprawę, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. wiążąc go z naruszeniem art. 3 § 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis określa właściwość sądu administracyjnego sprowadzającą się do kontroli działalności administracji publicznej i obowiązku stosowania środków określonych w ustawie. Z kolei przepis art. 141 § 4 ustawy wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie Sądu. Sporządzone w tej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wprawdzie formalnie wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., jednakże opiera się ono na wadliwych ustaleniach faktycznych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Trafnie skarga kasacyjna zarzuca, iż Sąd odniósł się jedynie do zarzutu naruszenia przez organy art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej koncentrując się na kwestii stosowania przez organy uznania administracyjnego i przyjmując za prawidłowe ich poglądy o możliwości odwołania z powierzenia ze stanowiska według własnej oceny organu – całkowicie uznaniowej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do zarzutu skargi naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 k.p.a., w którym skarżący zwracał uwagę na brak właściwego uzasadnienia decyzji. Zważywszy na to, iż w decyzji organu pierwszej instancji podano, że odwołanie ze stanowiska spowodowane jest koniecznością niezwłocznego powierzenia stanowiska innemu funkcjonariuszowi, co strona podnosiła – jako zarzut w odwołaniu – wymagało to ustosunkowania się sądu. Zważywszy również na to, iż decyzje na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej należą do kategorii uznaniowych, wydając taką decyzję organ stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje tego rodzaju wymagają uzasadnienia zawierającego dostatecznie zindywidualizowane przesłanki. Organy powołały się jedynie na potrzeby i cele służbowe. W decyzji organu pierwszej instancji powołano się nadto na konieczność niezwłocznego powierzenia tych samych obowiązków innemu funkcjonariuszowi – nie precyzując nawet z jakich powodów konieczność ta wynikała. Powołanie się na prawo organu do kształtowania polityki kadrowej i prawo do decydowania o odwołaniu z uwzględnieniem potrzeb służbowych jest w okolicznościach tej sprawy na tyle ogólne, iż nie może usprawiedliwiać odwołania skarżącego ze stanowiska powierzonego tylko na okres 3 miesięcy w trakcie jego pełnienia. Przy braku pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i braku odpowiedniego odniesienia się organu w uzasadnieniu decyzji do tych okoliczności może prowadzić do dowolnego orzekania w sprawie, przekraczającego granice uznania administracyjnego. Na uwagę zasługuje to, iż odwołując skarżącego w trakcie krótkotrwającego powierzenia obowiązków, z przywróceniem poprzedniego stanowiska w niższej grupie uposażenia (na co także zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji) organ nadał decyzji na podstawie art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Ta wyjątkowa instytucja może być stosowana tylko gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ nie wskazał poza ogólnym odwołaniem się do instytucji uznania administracyjnego z jakich przyczyn decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu tak w zakresie odwołania skarżącego z pełnienia obowiązków kierownika zmiany jak i obniżenia mu w tym okresie uposażenia. Niedostrzegając tych mankamentów zaskarżonych decyzji i braków w tym zakresie postępowania wyjaśniającego Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej, bo niepełnej kontroli tych decyzji, na co w sposób ewidentny wskazuje kwestionowane uzasadnienie wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzekając o zwrocie kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. Nr [...]3, poz. 1348 ze zm.).