II GSK 2051/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1723/10 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2011 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 1723/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. o nr [...], którą przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za rok 2009 w kwocie [...] zł. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 15 maja 2009 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2009. Przyznano skarżącemu w/w płatności w pomniejszonej wysokości. Wyjaśnił, że w związku z zadeklarowanym we wniosku o przyznanie płatności wariantem – uprawy sadownicze, w tym jagodowe w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne. Wezwano go do złożenia oświadczenia o utrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach pakietu – rolnictwo ekologiczne. Skarżący nie złożył żądanego oświadczenia. Zdaniem Sądu, ustalenia dokonane przez organy są prawidłowe. Dokonana kontrola obejmowała raporty z kontroli na miejscu przeprowadzanych w dniach [...] sierpnia i [...] września 2009 r. oraz załączników do nich (m.in. zdjęć, szkiców działek). Wykonali je upoważnieni pracownicy Raporty te podlegały ocenie organu. W ocenie Sądu I instancji organ jest też podmiotem właściwym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych i dokumentacji związanej z ewidencją i systemem. Na datę kontroli na miejscu był również podmiotem właściwym do prowadzenia ewidencji gospodarstw rolnych. Przy rozpoznawaniu wniosku o płatności rolnośrodowiskowe jedyną istotną w sprawie okolicznością jest powierzchnia uprawy. W złożonym wniosku chodziło o przyznanie płatności z tytułu przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W ramach pakietu P01b – półnaturalne łąki dwukośne powierzchnia deklarowana wynosiła 3,32 ha zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 3,14 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosiła [...]ha, co stanowi 5,73%. Z kolei powierzchnia zadeklarowana w ramach wariantu S02a02 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) wynosiła 79,23 ha. Powierzchnia potwierdzona przez Jednostkę Certyfikującą wyniosła 88,23 ha natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 66,21 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przez kontrolę na miejscu wyniosła 13,02 ha, co stanowi 19,66%. Również różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przez kontrolę na miejscu w ramach wariantu [...] – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) wyniosła 0,49 ha, co stanowi 6,83%. Kontrola na miejscu w ramach wariantu [...] – uprawy sadownicze w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności) w ogóle nie potwierdziła deklarowanej przez skarżącego rośliny, co uniemożliwiło przyznanie w ramach tego wariantu jakiejkolwiek kwoty płatności. W ocenie Sądu podczas kontroli na miejscu w dniach [...] sierpnia 2009 r. oraz [...] września 2009 r. inspektorzy odwołali się do identyfikatorów działek ewidencyjnych, do nazwy obrębów ewidencyjnych, powierzchni. Z treści raportów wynika, że kontrolą objęto wszystkie zgłoszone przez skarżącego działki. Wówczas dokonano pomiaru - przy pomocy GPS lub inną metodą wskazaną w technikach pomiaru - powierzchni i obwodu działki rolnej. Wskazania kodu [...] mówią, że identyfikacji działki rolnej dokonano na podstawie danych GIS. Wszystko to stanowiło, iż kontrolujący dysponowali danymi identyfikacyjnymi działek oraz sprzętem pomiarowym. Posiadali stosowne mapy i sprzęt umożliwiającym im jednoznaczne zlokalizowanie działek skarżącego. Wykonali to profesjonalnie i stosownie zapisali to w raporcie. Zdjęcia działek skarżącego stanowiące załącznik do protokołu z kontroli na miejscu są opisane. Wynika z nich obraz potwierdzający zapisy raportu. Sąd wskazał, że wnioski organu wyciągnięte z oceny ww. dowodów z kontroli są prawidłowe. Sąd podzielił ustalenia organów, ze oświadczenie skarżącego o zamiarze "dosadzenia" w dniu 15 maja 2010 roku - [...]sztuk drzewek, przy twierdzeniu, że rośnie już 652 sztuki świadczy o planowaniu założenia sadu (poza działką D), a nie o jego uzupełnieniu na wskazywanej powierzchni. Zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 6 " do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454) do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha zasadzone drzewami i krzewami owocowymi o zwartym nasadzeniu (minimum 600 drzew lub 2000 krzewów na 1 ha), szkółki drzew i krzewów owocowych oraz winnice. Natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w przypadku jabłoni dopuszcza się minimalną obsadę 125 szt./ha, co w przypadku deklarowanej powierzchni 119,74 ha minimalna obsada wynosi [...]szt. Z oświadczenia strony z dnia [...] maja 2010 roku wynikało, że uzupełni ona do wymaganego czasu tj. [...] maja 2010 r. obsadę zgodnie z cyt. rozporządzeniem. Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowo organ uznał, iż zadeklarowany zamiar dotyczy założenia nowego sadu (poza działką D). a nie jego uzupełnienia. Dopłaty dotyczą 2009 r. i na ten rok ustalany był w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego stan faktyczny upraw. Przywoływanie przez skarżącego wcześniejszych stanów faktycznych, bez wykazania zgłoszenia zaistniałych szkód mających powstać w istniejącym sadzie, jest nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej [...]zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie przepisów postępowania zarzucił uchybienie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że ustalenia faktyczne i prawne Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych należnych [...] są dokonane prawidłowo oraz nie naruszają interesów strony. Skarżący podkreślił, że w świetle zapisów protokołu kontroli na miejscu znajdujące się w rubryce [...] zapisy dotyczące działki "O" pierwotnie brzmiały: na części działki stwierdzono deklarowaną uprawę — jabłoń domowa. Natomiast na pozostałej części działki była łąka należąca do deklarowanej grupy upraw. Dokonane skreślenia (na marginesie zauważyć należy, iż brak do nich jakichkolwiek omówień) nadały temu zapisowi brzmienie: na działce nie stwierdzono deklarowanej uprawy —jabłoń domowa. Proste zestawienie brzmienia tych zapisów jednoznacznie wskazuje, iż ich treść może być nieadekwatna albo do jednej, albo do drugiej wersji. Kwestii tej nie rozwiązuje dokonane przez Sąd spostrzeżenie, iż w rubryce [...] protokółu wpisano kod "[...]" - "nie stwierdzono deklarowanej uprawy". W swoich rozważaniach Sąd pomija pełne brzmienie tego kodu, który brzmi: "nie stwierdzono deklarowanej uprawy/upraw. Stwierdzona uprawa/uprawy należą do tej samej grupy 'upraw, do której należy roślina deklarowana". Ani organy administracji obu instancji, ani Sąd orzekający w sprawie, nie wyjaśniły jakie brzmienie wpisanego kodu jest właściwe dla zastanej na działkach sytuacji. Pełną wiarygodność sporządzonego protokółu podważają też inne zapisy zawarte w rubryce [...]. Stwierdzono tam, że granice działki nr ew. [...] określono z wykorzystaniem danych GIS (w rubryce 82 wpisany kod "[...]"). Tymczasem zapisu tego dokonano w pozycji odnoszącej się do działki o symbolu "O" i numerze ewidencyjnym [...]. Taki sam zapis został dokonany w pozycji odnoszącej się do działki oznaczonej symbolem "R" (nr ew. [...] Dokładnego wyjaśnienia wymagają też dokonane w rubryce 83 protokółu korekty fotografii o wymienionych tam numerach odnoszących się do numeru producenta. Wskazane przekreślenia, korekty i sprostowania wymagają dokładnego wyjaśnienia, czego nie dokonano w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a Sąd I instancji przyjął je - zdaniem skarżącego bezkrytycznie - jako niebudzące wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z wywodem zarówno organów, jak i Sądu I instancji, dotyczącym definicji "sadu". Nieprzekonująco brzmią wyliczenia gęstości obsadzenia drzewami i krzewami owocowymi określonego areału gruntów, w kontekście uznania tych upraw za "sady". Sąd I instancji uznał za poprawne posłużenie się definicją "sadu" zawartą w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Reginalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Posługiwanie się w sposób posiłkowy tą regulacją szczególną mogło znaleźć uzasadnienie do 15 marca 2010 r., stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. nr 10 poz. 76 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowił, że do prowadzenia systemu wykorzystuje się w szczególności dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże wskutek zmiany dokonanej na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 36, poz.197) przepis ten został uchylony z dniem 15 marca 2010 r. Rozstrzygnięcie organu administracji II instancji, w którym wyeksponowano tę definicję, a także wyrok Sądu I instancji, zapadły po wskazanej wyżej dacie. W związku z tym ustawodawca nie dopuszczał do stosowania tych regulacji ani wprost, ani tym bardziej poprzez analogię. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. nie skorzystał w prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., , poz. 270 dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przytaczając ustawowe podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca zobligowana jest nie tylko dokładnie je sprecyzować, ale także uzasadnić. Stawianie skardze kasacyjnej tak wysokich wymagań jest niezbędne, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na drugiej podstawie kasacyjnej - naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. wskutek uznania, że ustalenia faktyczne i prawne organu nie są dokonane prawidłowo i naruszają interesy strony. Przechodząc do oceny powyższego zarzutu, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Na wstępie należy podkreślić, że naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy powinny być więc literalnie wymienione w skardze kasacyjnej ze wskazaniem, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, na czym polega istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie (sporządzona przez adwokata) nie odpowiada w pełni wymaganiom, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. Uwagi te dotyczą przede wszystkim sformułowania przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstaw skargi kasacyjnej. Nie wskazano bowiem jasno i wyraźnie zarówno naruszonych – zdaniem strony skarżącej – przepisów prawa (poza art. 151 p.p.s.a.), jak i sposobów tych naruszeń. Dopiero na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej można ustalić treść poszczególnych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego. Jest to następstwem nie wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył, a także nie wykazania istotnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy. W konsekwencji jedynym przepisem jaki wedle petitum skargi kasacyjnej naruszył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek uznania, że ustalenia faktyczne i prawne organu w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych należnych skarżącemu są dokonane prawidłowo i nie naruszają jego interesów jako strony postępowania. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i przez to nie jest wystarczającym do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazać bowiem trzeba, że orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących Sądowi takie ustalenia czynić. Przede wszystkim dotyczy to przepisów np. art. 141 § 4, art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami m.in. ustawy z 28 listopada 2003 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz 2273 ze zm.) Zarzutu naruszenia tych zaś przepisów w skardze nie sformułowano. Oznacza to, że przypisany Sądowi zarzut naruszenia jedynie art. 151 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi nie jest wystarczającym do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Dlatego zarzut taki może być uznany za skuteczny tylko wtedy, gdy następuje wskazanie konkretnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd ten został przyjęty w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36; B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. OSK 81/04, opublik. [w:] OSP 2004, nr 11, poz. 135; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 456; H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 546; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 247). Jeśli więc w skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 181/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36 wraz z powołanym w nim orzecznictwem Sądu Najwyższego). Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brak zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące. Należy bowiem mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem Sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Stanowi o tym przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Jeżeli ustalenie to wypada dla organów administracyjnych pozytywnie, sąd będzie uprawniony do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), jeżeli oczywiście nie występuje w sprawie naruszenie prawa materialnego. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że oprócz tego, że nie przywołano jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji z tej przyczyny, to wskazano jako naruszone przez Sąd przepisy definiujące "sad" zawarte w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. nr 10 poz. 76 ze zm.) Autor skargi kasacyjnej podał, że na skutek zmiany dokonanej na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 36, poz. 197) ww. definicja "sadu" została uchylona z dniem 15 marca 2010 r. W związku z powyższym po tej dacie nieuprawnione jest posługiwanie się nią. Tymczasem rozstrzygnięcie organu administracji II instancji, a także wyrok Sądu I instancji, zapadły po wskazanej wyżej dacie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać zarzutów skargi kasacyjnej wadliwie skonstruowanych. Przytoczenie podstaw kasacyjnej rozumiane jako wskazanie przepisów, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Jednakże aby zaktualizował się wskazany wyżej obowiązek tj. aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić zarzuty, autor skargi kasacyjnej musi poprawnie je sformułować. Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie różne są sposoby naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz reguły oceny zasadności zarzutów ich naruszenia. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może zmierzać do podważenia zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co uczynił autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Stąd brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.