I OSK 1439/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 181/11 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 181/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej powoływany jako skarżący) z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Organ stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało nierzetelność danych zawartych we wniosku, bowiem wnioskodawca nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego w mieszkaniu położonym w P. przy ul. [...], a na stałe przebywa w C. przy ul. [...]. Ponadto organ wskazał, że przeprowadzony w dniu [...] sierpnia 2010 r. wywiad środowiskowy potwierdził, iż wnioskodawca w przedmiotowym lokalu przebywa kilka razy w miesiącu, nie opłaca należności za wodę i energię elektryczną. Jedynymi kosztami ponoszonymi przez stronę, związanymi z utrzymaniem przedmiotowego lokalu, jest dopłata do czynszu w kwocie [...] zł miesięcznie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r., stanowiącym załącznik do wywiadu środowiskowego, T. S. – była żona skarżącego, oświadczyła, że kwestia własności powołanego lokalu nie jest do końca uregulowana, a wszelkie koszty związane z jego utrzymaniem ponosi samodzielnie. Okoliczność, że wnioskodawca nie przebywa w nim potwierdziły ponadto zeznania świadków. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy powołaną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W toku przeprowadzonego postępowania w sposób bezsporny ustalono, iż wnioskodawca nie zamieszkuje na stałe i nie gospodaruje w powołanym lokalu oraz nie ponosi wszystkich kosztów jego utrzymania. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki stałego zamieszkiwania oraz ponoszenia wydatków związanych z zamieszkiwaniem w danym lokalu, o których mowa w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4 oraz art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy Kolegium wskazało, iż Prezydent Miasta P. był uprawniony do ustalenia w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego faktycznej liczby osób zamieszkujących i gospodarujących w lokalu mieszkalnym oraz do odmowy przyznania dodatku z uwagi na ustalenie, że jest ona mniejsza niż wykazana w załączonej do wniosku deklaracji. Natomiast co do kwestii pozytywnego rozpatrywania wcześniejszych wniosków organ odwoławczy wskazał, iż każdy kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wszczyna odrębne postępowanie, a ocena przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem Kolegium i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wskazując, że organy administracji zasadnie przyjęły, iż skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając przyczyny oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż skarżący stale nie zamieszkuje w powołanym lokalu w P. Powyższa okoliczność bezspornie wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Natomiast bez wpływu na wynik sprawy pozostają podnoszone przez skarżącego okoliczności: zameldowania na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, ponoszenia części opłat z tytułu czynszu, korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej i społecznej, czy też głosowania w miejscu zameldowania. Miejsce zameldowania wnioskodawcy nie zawsze stanowi dowód, że wnioskujący o przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi gospodarstwo domowe w tym lokalu, w którym jest zameldowany. Również fakt, iż skarżący pokrywa częściowo koszty czynszu za mieszkanie nie świadczy o prowadzeniu gospodarstwa domowego w danym lokalu, lecz o tym, że skarżący ponosi koszty utrzymania części lokalu. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącego, dotyczący niekonsekwencji działania organów administracji, które jak wskazuje, pozytywnie rozpatrywały jego wcześniejsze wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie negując faktu jego przebywania w lokalu w P. Każdy kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wszczyna bowiem odrębne postępowanie, w którym dokonuje się oceny spełnienia przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia uprawnień przez organ I instancji poprzez badanie czy strona faktycznie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 pkt 2) ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji. Przyjąć zatem należy, że uprawnienie organu do badania zgodności z prawdą wniosku, w tym czy osoby w nim wymienione faktycznie zamieszkują w mieszkaniu, wynika wprost z przepisu ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.S. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zw. z art. 4 i 7 tejże ustawy w drodze przyjęcia, iż prawo do dodatku mieszkaniowego nie wynika z zajmowania lokalu lecz ze stałego przebywania i zamieszkiwania w nim; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy, jak to zostało wykazane w skardze, organy administracji naruszyły obowiązującą je procedurę postępowania administracyjnego: - naruszenie przepisów postępowania - art. 15 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i prawa do udziału strony w postępowaniu przed organem odwoławczym poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, - naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w tym w szczególności niewskazanie przyczyn, z powodu, których organy administracji publicznej odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej faktowi zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji orzekające w tej sprawie posługują się stwierdzeniem, iż podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego jest fakt posiadania centrum interesów życiowych, czy też miejsca zamieszkania w tymże lokalu. Tymczasem ustawa wyraźnie wskazuje, iż podstawą do przyznania dodatku mieszkaniowego jest fakt zajmowania lokalu (art. 2, 4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Przyjmując jako założenie racjonalność ustawodawcy, to nie użyłby on dwóch wyrażeń na określenie jednej rzeczy. Tym samym zdaniem skarżącego należy przyjąć, iż ustawodawca celowo wskazał, że wystarczy zajmowanie lokalu (choćby na podstawie orzeczenia sądu powszechnego o podziale lokalu do używania - prawo wyłącznej dyspozycji), nie zaś posiadanie w nim aktualnego centrum interesów życiowych. Zajmowanie lokalu jest pojęciem szerszym od pojęcia stałego zamieszkiwania, a tym samym nie wystarczające jest dowiedzenie, iż skarżący nie zamieszkiwał stale w lokalu, tj. nie nocuje codziennie w tym lokalu. Podstawą do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jest bowiem stwierdzenie w postępowaniu dowodowym, iż skarżący nie zajmuje przedmiotowego lokalu, tj. nie wykonuje w ogóle swoich praw do tego lokalu. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, iż błędny jest sposób procedowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które ograniczyło się do rozstrzygnięcia opartego na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, pozbawiło skarżącego prawa do zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się w przedmiocie sprawy. Tym samym należy stwierdzić, iż postępowanie odwoławcze - drugoinstancyjne - miało w przedmiotowej sprawie jedynie iluzoryczny charakter. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi zaś w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący pozostaje w konflikcie z zamieszkującą również w tym lokalu swoją byłą małżonką. Jednakże mimo ustawicznego utrudniania przez byłą małżonkę korzystania z przedmiotowego lokalu przez skarżącego, ten w możliwie najszerszym zakresie (mając przy tym na uwadze orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie podziału lokalu do używania) zajmuje ten lokal. Skarżącemu tym samym utrudnia się korzystanie z lokalu w dwojaki sposób - faktycznie poprzez działania byłej małżonki oraz finansowo poprzez odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Co więcej organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji deprecjonują wartość dowodu jaki stanowi prawnie relewantna okoliczność zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu. Faktyczne niezamieszkiwanie skarżącego pod tym adresem skutkowałoby wydaniem orzeczenia administracyjnego o wymeldowaniu skarżącego (co dotychczas nie miało miejsca). To organ administracji - Prezydent Miasta P. jest obowiązany przedstawić dowody i wyczerpująco uzasadnić przyczyny odmowy przyznania waloru prawdziwości danym gromadzonym i dokumentom urzędowym wydawanym, w tym wypadku, przez siebie. Dowodem takim nie może być jedynie jednostkowy wywiad przeprowadzony w celu ustalenia innych okoliczności niż faktu zajmowania lokalu (dochody i liczba osób). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a, jednakże żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z dnia 21 września 2011 r., sygn. I OSK 968/11 dotyczące odmowy przyznania skarżącemu w analogicznym stanie faktycznym i prawnym dodatku mieszkaniowego za wcześniejszy okres. Pochodząc do oceny zarzutów, wskazać należy, że zarzut błędnej wykładni art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych opiera się na niezrozumieniu przez skarżącego kasacyjnie pojęcia zamieszkiwania czy zajmowania lokalu mieszkalnego, od którego zależy przyznanie dodatku. Dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Z treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jednoznacznie wynika, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby skarżący stale zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, ponieważ powyższa okoliczność bezspornie wynika z oświadczenia skarżącego, który sam przyznaje, iż wciąż przebywa w C., gdzie znajduje się siedziba założonego i prowadzonego przez niego stowarzyszenia. Należy więc uznać, iż tam koncentruje swoje sprawy życiowe. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest sprzeczny z brzmieniem przepisów K.p.a. – w tym zwłaszcza art. 136 i 138 tej ustawy. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie. Dopiero w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ może wydać decyzję z art. 138 § 2 K.p.a. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej faktu zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Sam fakt zameldowania w lokalu nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem tylko czynnością rejestracyjną, która może stanowić tylko jeden z elementów oceny stanu faktycznego. Tymczasem analiza art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie do dodatku mieszkaniowego związane jest z gospodarowaniem lokalu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż z przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy pozostaje w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy złożyć stosowny wniosek.