IV SA/Wa 344/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. K. i E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W. K. i E. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz skarżącej W. K. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz skarżącej E. K. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. , po rozpatrzeniu odwołania W. K. i E. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego na terenie wsi Z., gm. G. o łącznej pow. 12,48 ha oraz udziału 12/336 we wspólnocie leśnej i udziału 90677/2620008 we wspólnocie gruntowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961r. ( Dz. U. z 1957 r. NR 39, poz. 174, i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198). Organ po przytoczeniu treści art. 15 ust. 1 ww. dekretu oraz § 1 ust.1 ww. rozporządzenia stwierdził, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie przejęcia spornego gospodarstwa jego właścicielki W. K. i E. K.nie mieszkały na jego terenie i nie dbały o uprawianie gruntów. W. K. od 1962 roku mieszkała w B., E. K. w S.. W gospodarstwie tym było użytkowanych zaledwie 0,74 ha gruntów przez rolników ze wsi Z., natomiast 0,04 ha przez miejscową rencistkę. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe gospodarstwo spełniało przesłanki gospodarstwa opuszczonego, bowiem nie było zagospodarowane i zamieszkane przez właściciela, jak i członków jego rodziny, a zatem jako gospodarstwo rolne opuszczone podlegało przejęciu na rzecz Państwa. Z decyzji Naczelnika Gminy w G. wynika, że na własność Państwa przejęte zostało gospodarstwo rolne składające się z działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 12,48 ha oraz udział 12/336 we wspólnocie leśnej i 90677/26200008 we wspólnocie gruntowej. Z aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w B. wynika, że wyżej wymienione grunty otrzymała na własność A. J.. Z postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział III Cywilny z dnia [...] czerwca 1975r., sygn. akt [...] wynika, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne w drodze spadkobrania po zmarłej w dniu [...] kwietnia 1975 r. A. J. nabyły jej córki E. K. i W. K.. Starosta Powiatowy w B. w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wskazał, iż w 1976 roku przeprowadzono scalenie gruntów we wsi Z., w wyniku którego A. J. za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 12,48 ha oraz udział 12/336 w działkach leśnych oznaczonych numerami: [....], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 41,88 ha otrzymała ekwiwalent zamienny w postaci działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 14, 06 ha. Minister stwierdził, iż wynika z tego, że decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1978 r. odnosiła się do danych ewidencyjnych sprzed scalenia. Organ ten odnosząc się do zarzutu skarżących, iż jeśli Naczelnik nie ustalił jakie grunty wchodziły w skład tego gospodarstwa, to nie mógł należycie wyjaśnić jaki status miało to gospodarstwo, z protokołu oględzin z dnia [...] września 1978 r. nie wynika bowiem, które działki poddano oględzinom, stwierdził, że co prawda decyzją Naczelnika odnosiła się do gruntów sprzed scalenia, to materiał dowodowy pozwala przyjąć, że faktycznym przedmiotem postępowania było gospodarstwo wydzielone jako ekwiwalent zamienny. Oznaczenie działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego błędnymi numerami ewidencyjnymi nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli inne z parametrów je identyfikującymi ( np. określenie właściciela, i miejsce położenia gospodarstwa) znajdują potwierdzenie a zgromadzonym materiale dowodowym. Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym nie zawiera przepisów regulujących kwestię określania w decyzjach danych ewidencyjnych przejmowanych nieruchomości. Przepisy tej ustawy odnosiły się w sposób ogólny do gospodarstw rolnych. Zdaniem organu odwoławczego protokół z dnia [...] września 1978 r. zawiera ustalenia, z których jednoznacznie wynika, że sporne gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym. W protokole tym jednoznacznie określono, że przedmiotem lustracji było gospodarstwo E. K. i W. K., brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zamieszczone w nim informacje dotyczą innego gospodarstwa i są oczywiście nieprawdziwe. Brak zainteresowania posiadanym gospodarstwem potwierdziły same wnioskodawczynie, które w złożonych pismach wyjaśniają, że grunty wchodzące w skład ich gospodarstwa były uprawiane przez okolicznych sąsiadów, i w gospodarstwie tym nie zamieszkiwały. O braku zainteresowania potwierdzają pisma W. K. z dnia [...] września i [...] października 1978 r., w których zwracała się o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa użytków rolnych oraz lasu. W konkluzji Minister stwierdził, iż w tych okolicznościach podziela stanowisko Wojewody [...], że decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1978 r. nie zawiera wad, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Trudno tu dostrzec oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem a stanowiącą jego podstawę normę prawa materialnego. W ocenie organu pozostałe argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, w postępowaniu nadzorczym nie ma możliwości prowadzenia dodatkowych uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie postępowania zwykłego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. i E. K. zaskarżyły powyższą decyzję w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1978 r. został błędnie określony przedmiot postępowania, wskazano że: a) gospodarstwo rolne składało się z działek o łącznej pow. 12,48 ha, które to gospodarstwo na dzień wydania tej decyzji o jego przejęciu na własność Państwa nie było własnością skarżących; b) łączna powierzchnia działek wchodzących w skład przejętego gospodarstwa wynosi 12,48 ha, powierzchnia ta nie odpowiada sumie powierzchni wymienionych w decyzji działek, była bowiem powiększona o powierzchnię działki nr [...], która nie została wymieniona jako wchodząca w skład tego gospodarstwa rolnego, zatem decyzja Naczelnika Gminy w G. nie była wykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1978 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. a) art. 2 ustawy z dnia 13 sierpnia 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w G. gospodarstwo rolne skarżących było gospodarstwem opuszczonym, b) art. 10 § 1, 40, 49, 68 § 1 i 2, 72, 79 § 1, 85, 107 § 3, 109 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wskazanej we wniosku skarżących, wyrażającym się licznymi rażącymi naruszeniami prawa procesowego, którego dopuścił się organ prowadzący postępowanie zwykłe; 3. art. 7 kpa w zw. z art. 136 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji zasadniczej, a mianowicie: - z jakich działek składało się gospodarstwo skarżących będące w dniu [...] października 1978 r. własnością skarżących, - czy gospodarstwo będące własnością skarżących było gospodarstwem opuszczonym, 4. art. 7, 77 § 1 kpa poprzez zebranie i rozpatrzenie sprawy w sposób niewystarczający; 5. art. 80 kpa poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych na podstawie niekompletnego materiału dowodowego sprawy. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dna [...] października 1978 r. , ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy w ślad za Wojewodą [...] przyjął za podstawę swojego orzeczenia ustalenia z protokołu z dnia [...] września 1978 r.. lecz pominął, iż nie spełnia on wymogu z art. 68 § 1 i 2 kpa. Z treści protokołu można wnioskować, że spisano go z oględzin gospodarstwa sprzed scalenia. Minister nie poczynił ustaleń jaką część gospodarstwa stanowiły lasy. Z rejestru gruntów wynika, że w skład gospodarstwa stanowiącego własność skarżących o łącznej pow. 14,06 ha wchodziło jedynie 3,2 ha użytków rolnych i siedlisko o pow. 0,08 ha , a pozostałe 10, 78 ha stanowiły lasy. Na czym miało zatem polegać stwierdzone w protokole " nieuprawianie większej części gospodarstwa", skoro gros jego powierzchni stanowiły lasy. W postępowaniu zwykłym poza rażącymi uchybieniami dotyczącymi sporządzenia ww. protokołu, uchybiono również innym przepisom. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji Naczelnika Gminy w G. E. K.. Skarżących nie zawiadomiono o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, jak też możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, notatka o wywieszeniu decyzji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w G. nie spełnia wymogów formalnych, uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania dowodów, na których organ oparł się wydając decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnych organów obu instancji. Na wstępie podnieść należy, że niniejsza sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, lecz ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności i czy przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Oznacza to, że organy administracyjne powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, czyli w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1978 r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb Państwa. Przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jest niewątpliwy stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Przypominać też należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji następuje również wtedy w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości ( oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub je zastosowano nieprawidłowo. To zaś oznacza, że przy ocenie, czy decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] października 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem, konieczne było dokonanie jej oceny aspekcie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przepis art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Pojęcie gospodarstwa opuszczonego definiował § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, według którego za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Brzmienie przepisu tego rozporządzenia oznacza, że wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nimi nie interesuje. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Jednak uznanie gospodarstwa rolnego za opuszczone nie powodowało automatycznie obowiązku przejęcia tego gospodarstwa na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi użyte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. sformułowania "mogą być przejęte". Oznacza to, że decyzja wydawana na tej podstawie była decyzją uznaniową, a zatem winna być należycie uzasadniona - tak aby nie można było zarzucić organowi dowolności w działaniu. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego Naczelnik Gminy w G. ograniczył się do stwierdzenia, że gospodarstwo rolne stanowiące współwłasność po 1/2 K. W. i K. E. nosi cechy gospodarstwa opuszczonego. Na poparcie takiego stwierdzenia organ ten w nader lakonicznym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w ogóle nie wskazał żadnych dowodów. Natomiast organy nadzoru obu instancji wskazały, że dowodem wskazującym na uznanie, że sporne gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu § 1 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia jest protokół z dnia [...] września 1978 r. sporządzony przez pracownika Urzędu Gminy w G. w obecności sołtysa wsi R. G.. Jednakże w oparciu o treść tego protokołu nie można w sposób jednoznaczny ustalić, z jakich czynności przeprowadzonych przez pracownika organu został sporządzony, czy z oględzin przedmiotowego gospodarstwa rolnego, czy też z wyjaśnień uzyskanych od sołtysa wsi odnośnie tego gospodarstwa. Protokół ten, jak słusznie podniesiono w skardze, nie został podpisany przez sołtysa R. G., a jedynie przez osobę go sporządzającą. W tej sytuacji organy nadzoru obu instancji powinny dokonać oceny, czy takie działanie organu było zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. czy zachowane zostały wymogi z art. 99 § 2 kpa ( odpowiednik obecnego art. 107 § 3 kpa) oraz art. 62 kpa ( obecnie 73 kpa ) i art. 63 kpa ( obecnie art. 75 kpa). W szczególności należało ocenić, czy zgodnie z obowiązującymi wówczas zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 5 kpa i 71 § 1 kpa przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy na dzień wydania badanej w trybie nadzoru ww. decyzji Naczelnika Gminy w G.. Organy nadzoru obu instancji dokonując kontroli legalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1978 r. takiej oceny nie dokonały, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który w istocie sprowadzał się do powołanego wyżej protokołu z dnia [...] września 1978 r. nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa rolnego, skoro z jego treści nie wynikało jakie czynności zostały przeprowadzone i na jaką okoliczność. Na istotne nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym przez Naczelnika Gminy w G., wskazuje nie tylko powołany powyżej protokół, lecz przede wszystkim wadliwe ustalenie przedmiotu postępowania. Organ ten w decyzji z dnia [...] października 1978 r. orzekając o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego wymienił bowiem działki ewidencyjne, które w dacie jej wydania nie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego współwłasność obu skarżących. Jak przyznał organ odwoławczy, powyższa decyzja Naczelnika Gminy w G. odnosiła się do danych ewidencyjnych sprzed scalenia. W takim przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie zwykłe wadliwie ustalił rzeczywisty stan faktyczny sprawy na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, to wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można przyjąć, że kontrolowane orzeczenie odnosi się do gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki po scaleniu. Z tych wszystkich podanych względów należało stwierdzić, że organy nadzoru obu instancji dokonując kontroli legalności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w G. z dnia [...] października 1978 r. przedwcześnie wyprowadziły wniosek, że przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone w rozumieniu ww. przepisów. Obowiązkiem organów nadzoru obu instancji było dokonanie oceny legalności kontrolowanej decyzji pod względem zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego obowiązującego w dacie jej wydania, a czego nie uczyniły, naruszając tym przepis art. 156 § 1 kpa oraz art. 7, 77§ 1 i 80 kpa. Organ rozpoznając ponownie sprawę zastosuje się do oceny prawnej i wskazań przedstawionych powyżej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.