II GSK 1934/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Andrzej Kuba Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 165/11 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Za. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. na rzecz P. J. 2138 (dwa tysiące sto trzydzieści osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz., objętym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę P. J. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] grudnia 2010 r., w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożenia sankcji. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że skarżący wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2007 r. wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni 60 ha uprawy orzecha włoskiego. Pismem z dnia 8 maja 2007 r. skarżący dokonał pomniejszenia zadeklarowanej powierzchni upraw do 50 ha.. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2007 r. metodą inspekcji terenowej stwierdzono nieprawidłowości w powierzchni działek zadeklarowanych do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. W stosunku do zadeklarowanej działki A stwierdzono ugór na powierzchni 40, 02 ha zaś na działce B stwierdzony ugór wynosił 8, 00 ha powierzchni. W raporcie z kontroli wskazano, że nie została stwierdzona uprawa orzecha włoskiego, albowiem obsada była niższa niż 50 sztuk roślin na 1 hektar. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu Drawskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję na okres trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodność. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone urządzeniem GPS spełniającym wymagane standardy, a osoby wykonujące kontrole posiadały odpowiednie uprawnienia. Ustalenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza załączona do protokołu z czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna na podstawie, której nie stwierdzono sadzonek orzecha włoskiego. Uzasadnione były również zastrzeżenia, co do poprawności pielęgnacji upraw, co w konsekwencji prowadziło do prawidłowego zakwalifikowania przez organ I instancji obszarów, na których prowadzona była działalność rolnicza, wyłącznie, jako ugór. W zakresie nałożonych sankcji organ odwoławczy wskazał na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania wzajemnej współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, zgodnie, z którym w przypadku stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekraczającą 50% powierzchni stwierdzonej, odmawia się płatności obszarowej, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną we wniosku. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe, a wnioski na nich oparte są spójne i logiczne. Sąd stwierdził, że analiza protokołu czynności kontrolnych wykazała, że sporządzony on został zgodnie z wytycznymi obowiązującymi dla kampanii kontrolnej w 2007 r. i nie zawierał błędów formalnych świadczących o niewłaściwe przeprowadzonej kontroli obszarowej działek objętych wnioskiem skarżącego. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości zostały szczegółowo opisane w miejscu przeznaczonym na adnotacje inspektorów terenowych oraz udokumentowane materiałem dowodowym w postaci szkiców polowych z pomiaru działek rolnych i zdjęć fotograficznych. Zdjęcia zostały wykonane w ujęciu globalnym oraz w rozdzielczości pozwalającej na jednoznaczną ocenę stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd I instancji podkreślił, że dane pomiarowe z kontroli podlegają weryfikacji przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR pod względem formalnym obejmującym sprawdzenie, jakości wykonanych pomiarów i sporządzonego protokołu. W odniesieniu do przeprowadzonej kontroli działek skarżącego nie stwierdzono żadnych uchybień w dokumentacji pokontrolnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał prawidłowość oceny, że zadeklarowana powierzchnia nie została obsadzona w całości. Wobec tego Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zakwalifikowały obszary, na których były ślady prowadzenia działalności rolniczej, wyłącznie, jako ugory. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zeznań świadków dotyczących nasadzenia roślin – sadzonek orzecha włoskiego, Sąd stwierdził, że nie były one spójne i zgodził się z organem, że oceny stanu plantacji można dokonać wyłącznie w oparciu o narzędzia pomiarowe będące w dyspozycji Agencji Modernizacji i Rozwoju Rolnictwa. Oceniając zeznania pracowników skarżącego Sąd I instancji uznał, że nie podważały one prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ w sprawie. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, że faktycznie użytkowana powierzchnia wynosiła o 1, 80 ha mniej niż zadeklarowana we wniosku skarżącego oraz, że na działkach A i B występuje ugór, który nie kwalifikuje się do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną P. J. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. przez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 t.j., dalej: ustawa o płatnościach w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 w stanie faktycznym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż w podlegającej kontroli WSA decyzji przyjęto niezgodny z rzeczywistością stan faktyczny poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, regułami logicznego rozumowania i przy braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, tj. z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów; 2. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych, w tym w szczególności merytorycznego stanowiska WSA odnoszącego się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze z dnia 13 stycznia 2011 r., przez co WSA dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania polegający na braku wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz należytego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów skargi; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 oraz w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przy ustalaniu stanu faktycznego. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu Drawskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl, którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcję - perswazyjną oraz kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, tak jak w tej sprawie, uzasadnienie wyroku powinno określać wzorzec kontroli legalności przez wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a. bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie i kontroli ich subsumcji. Wadliwość uzasadnienia wyroku zachodzi również wówczas, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienie ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, LEX nr 951904). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010). Przenosząc te uwagi na grunt, rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej, sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pozwala na weryfikację powodów, dla których Sąd I instancji przyjął, że oceniana decyzja odpowiada prawu materialnemu i nie narusza przepisów postępowania. Brak jest, bowiem wskazania ram prawnych kontroli legalności i to zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego, które powinny mieć w sprawie zastosowanie jak i przepisów postępowania. Akceptując stanowisko organów, że skarżący nie spełnia warunków uprawniających do płatności uzupełniającej do powierzchni upraw orzecha włoskiego Sąd I instancji nie podał norm prawnych, które określałyby te warunki. Skoro utrwalony jest pogląd, że samo przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające dla przyjęcia, że Sąd wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, to tym samym nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w uzasadnieniu wyroku w zakresie norm prawa materialnego nie powołano żadnego przepisu. Nie czyni zadość wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. wywód zawarty w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, w którym Sąd aprobując, przez oddalenie skargi, ustalenia organów, potwierdza, że skarżący nie spełniał w 2007 r. wymagań uprawniających do płatności uzupełniającej do upraw orzecha włoskiego bez powołania a następnie dokonania analizy przepisów regulujących w 2007 r. płatność uzupełniającą do upraw orzecha włoskiego. Wymyka się z pod oceny instancyjnej także stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami regulującymi kontrole na miejscu. W tej sprawie skarżący konsekwentnie kwestionował ustalenia kontroli utrwalone w protokole, obejmujące gęstość upraw sadzonek orzecha włoskiego. Sąd I instancji odnosząc się do tej newralgicznej okoliczności podał, że "analiza protokołu czynności kontrolnych wskazała, iż sporządzony został zgodnie z wytycznymi obowiązującymi dla kampanii kontrolnej w 2007 r.". Nie wymaga głębszego wywodu stwierdzenie, że wzorcem prawidłowości przeprowadzonej kontroli działek rolnych nie mogą być wytyczne. Nie ulega również wątpliwości, że przepisy prawa wspólnotowego jak i krajowego zawierają regulacje odnoszące się do kontroli i to one powinny stanowić podstawę oceny zgodności z prawem zarówno kontroli jak i jej udokumentowania. W uzasadnieniu wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do regulacji prawnych mających zastosowanie do kontroli. Nie poddaje się także kontroli instancyjnej wywód Sądu I instancji obejmujący zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Z uzasadnienie wyroku nie wynika, bowiem, czy w ocenie Sądu I instancji przepisy te miały w sprawie zastosowanie czy też, z uwagi na treść art. 3 ust.2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosowanie ich zostało wyłączone. Na tę pierwszą możliwość wskazuje fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji cytując art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza następnie, że "organy w niniejszej sprawie podjęły wszelkie dostępne kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Pozostaje to jednak w sprzeczności z tym fragmentem uzasadnienia wyroku, w którym Sąd I instancji aprobuje pogląd wyrażony w innym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (sygn. akt SA, /Sz 614/09), co do stosowania art. 7 k.p.a. w sprawach o przyznanie płatności, po czym stwierdza, że "zgodnie z uzasadnieniem przytoczonego wyroku, organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego". Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Jednocześnie w związku z brakiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisanych elementów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest możliwa merytoryczna ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.