IV SA/Po 322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. W. [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M. W. [...] kwotę 500 złotych ( pięćset ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. M. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. W., zgłosił Staroście [...] (dalej: "Starosta") zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu nośnika reklamowego dwustronnego z kratownicą przykręcaną do prefabrykowanych płyt żelbetonowych umieszczonych na powierzchni gruntu. Inwestor zadeklarował, że planowana reklama nie będzie trwale związana z gruntem i nie będzie podświetlana, a prace zostaną wykonane przezeń "we własnym zakresie". Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: nr [...], Starosta – działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – wniósł sprzeciw od wyżej opisanego zgłoszenia. Uzasadniając wskazał, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wykonywanie takich robót wymaga zgłoszenia. Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 r. (którego data została błędnie określona w uzasadnieniu omawianej decyzji jako "01.12.2009 r."), wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 p.b., wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie: – określenia odległości zgłaszanego nośnika reklamowego od krawędzi jezdni drogi publicznej i przedłożenia uzgodnienia tej odległości z zarządcą drogi, – wyjaśnienia, czy zgłaszany nośnik ma być usytuowany w obszarze zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, albowiem, w ocenie organu, inwestor nie udokumentował jednoznacznie, czy urządzenie reklamowe jest usytuowane poza obszarem zabudowanym, czy w granicach tego obszaru, stąd nie można ustalić jednoznacznie, czy wykonanie przedmiotowych robót nie wymaga pozwolenia na budowę. Dalej organ I instancji wskazał, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia we wskazanym zakresie, w związku z czym organ uznał wniesienie sprzeciwu za uzasadnione na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 p.b., w myśl którego organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji w przypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów. Od opisanej decyzji odwołanie pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. złożył inwestor, zaskarżając decyzję w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 30 ust. 5 p.b. oraz art. 6-8 i art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu – nie odnosząc się w ogóle do treści zaskarżonej decyzji – odwołujący się wskazał, że zgłoszenie zostało doręczone organowi w dniu 26 listopada 2010 r., natomiast sprzeciw został wniesiony w dniu 30 grudnia 2010 r., co oznacza, że zakwestionowana decyzja została wydana po terminie określonym w art. 30 ust. 5 p.b. Zdaniem odwołującego organy administracji tracą po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to termin prawa materialnego, spełniający doniosłą funkcję gwarancyjną, a jego naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto jako rażące naruszenie podstawowych zasad prawa materialnego odwołujący się ocenił poinformowanie go już po wydaniu zaskarżonej decyzji, bo w dniu 22 grudnia 2010 r., o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Wskazał, że także dopiero po sporządzeniu rozstrzygnięcia został wezwany do wyjaśnienia okoliczności, jak stwierdził, "znanych organowi ze zgłoszenia". Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 30 ust. 6 p.b. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty oraz wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez stronę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż sprzeciw został doręczony inwestorowi w terminie, bowiem wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 1 grudnia 2010 r. wydłużyło termin do wydania decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że gdy organ nałoży na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia – od końcowego dnia terminu wyznaczonego postanowieniem. Jednakże w niniejszej sprawie inwestor odebrał przedmiotowe postanowienie dopiero w dniu 22 grudnia 2010 r., zaś decyzja zawierająca sprzeciw została wydana w dniu 21 grudnia 2010 r., co oznaczało dla strony brak możliwości ustosunkowania się czy też usunięcia wskazanych w wezwaniu nieprawidłowości i naruszało obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podkreślił, że sporządzony przez inwestora opis zamierzenia inwestycyjnego, charakteryzujący to zamierzenie jako nietrwale związane z gruntem, nie jest wiążący dla organu. Za istotne w sprawie organ uznał wyjaśnienie pojęcia trwałego związania z gruntem. W ocenie organu odwoławczego nie ma znaczenia, czy urządzenie reklamowe posiada fundament i czy jest ono zagłębione w ziemi, a także, czy posiada tzw. płytę fundamentową. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest przede wszystkim to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Nadto istotne jest, czy wielkość urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Ponieważ zgłaszane urządzenie oparte będzie na stabilnej podstawie, uniemożliwiającej jego łatwe przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie, to, zdaniem Wojewody, uznać należy, że będzie ono trwale związane z gruntem, czyli stanowić będzie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Realizację takiej inwestycji należy uznać za budowę obiektu budowlanego nie objętą dyspozycją przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Posiada ona wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na opisaną decyzję, w części wnoszącej sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył inwestor pismem z dnia [...] marca 2011 r. Zarzucając naruszenie: 1) art. 6-8, art. 10 § 1, art. 19 oraz art. 139 k.p.a. – polegające m.in. na: dokonaniu zupełnie dowolnej i nie znajdującej oparcia w materiale dowodowym ocenie stanu faktycznego, braku wnikliwej i szczegółowej analizy w tym zakresie, uniemożliwieniu stronie brania czynnego udziału w podstępowaniu, działaniu organów w sposób naruszający zaufanie do organów Państwa, naruszaniu przepisów o właściwości rzeczowej oraz wydaniu decyzji odwoławczej naruszającej zakaz reformationis in peius; 2) art. 30 ust. 5, art. 82 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ust. 7 p.b. – poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie po terminie do jego wniesienia i przez organ niewłaściwy rzeczowo do jej wydania oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bez wskazania podstawy prawnej zobowiązania i przy braku wskazania jakichkolwiek przesłanek je uzasadniających, skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji Wojewody w zaskarżonej części. W uzasadnieniu powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu oraz dodał, że nawet jeśli uznać, iż sprzeciw organu I instancji został złożony w terminie, to nie budzi wątpliwości, że kompetencja organów do wydania decyzji o sprzeciwie wygasła najpóźniej w dniu 21 stycznia 2011 r., tj. 30 dni po odebraniu przez skarżącego postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia. Ponadto skarżący podkreślił, iż organ II instancji nie wskazał podstawy prawnej zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, ani obowiązku tego należycie nie uzasadnił, jak by tego wymagał art. 30 ust. 7 p.b. Niedopuszczalne zaś jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji była wadliwa i ją uchylił jednocześnie stwierdzając, że materiał dowodowy jest wystarczający, więc orzekł o istocie sprawy. W ocenie Wojewody bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu dla organu II Instancji liczy się od dnia wpłynięcia odwołania do tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej kontroli postępowania przed organami administracji obu instancji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie mogą się ostać, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Sąd przy tym w pełni podziela ustalenia organu odwoławczego w zakresie okoliczności faktycznych, a zwłaszcza terminów, doręczenia inwestorowi przez organ I instancji postanowienia z dnia 1 grudnia 2010 r. oraz wydania decyzji obejmującej sprzeciw, a także co do wyrażonej w tym zakresie oceny prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż sporządzenie i wysłanie wspomnianej decyzji, dokonane w odpowiednio w dniach 21 i 22 grudnia 2010 r., nie było spóźnione, ale wręcz przeciwnie – było przedwczesne, skoro poprzedzające je postanowienie Starosty zostało skutecznie doręczone inwestorowi dopiero w dniu 22 grudnia 2010 r., a wyznaczony w tym postanowieniu termin do uzupełniania zgłoszenia upływał dopiero z dniem 29 grudnia 2010 r. Wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 zdanie trzecie p.b., przed upływem terminu wyznaczonego na uzupełnienie zgłoszenia naruszało przywołany przepis, a ponadto – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – uchybiało generalnemu obowiązkowi organów administracji prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r.). Wskazane uchybienia przepisom prawa – uniemożliwiające inwestorowi ustosunkowanie się do otrzymanego wezwania oraz ewentualne uzupełnienie zgłoszenia we wskazanym przez organ I instancji zakresie – bez wątpienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów decyzja Starosty nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Jednakże, w ocenie Sądu, również organ odwoławczy nie ustrzegł się uchybienia przepisom postępowania – a ściślej: kardynalnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a przez to uniemożliwiającym pozostawienie rozstrzygnięcia tego organu w obrocie prawnym. Zasada dwuinstancyjności – podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej w przepisie art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji – w odniesieniu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego znalazła swoje potwierdzenie i rozwinięcie w art. 15 k.p.a. oraz art. 127 i nast. k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA nr 1/1997, poz. 35). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (tak trafnie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Go 289/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Starosta wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 2 p.b., natomiast rozpatrujący odwołanie Wojewoda orzekł o sprzeciwie i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Doszło zatem do istotnej zmiany materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, naruszającej, w uznaniu Sądu, przedmiotową tożsamość sprawy. Dokonując we własnym zakresie, tj. bez uprzedniego stanowiska organu niższej instancji, kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wyszedł poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny. Tym samym pozbawił inwestora prawa do jednej instancji, co przesądziło o konieczności uchylenia także zaskarżonej decyzji. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 500 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji dokona powtórnej oceny przedmiotowego zgłoszenia. W szczególności raz jeszcze rozważy zasadność i celowość wezwania inwestora o uzupełnienie zgłoszenia w zakresie wskazanym w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2010 r. – zwłaszcza w kontekście trafnych uwag organu odwoławczego odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego – przy czym, oczywiście, w przypadku odpowiedzi pozytywnej umożliwi inwestorowi ustosunkowanie się do wezwania w zakreślonym terminie. W tym miejscu należy podkreślić, iż sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. (II OSK 398/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z momentem przekazania akt (tu: przez sąd administracyjny po uprawomocnieniu się wyroku) wywołuje skutek prawny w postaci rozpoczęcia postępowania przed organem I instancji, a w konsekwencji – rozpoczęcie biegu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W skutkach materialnoprawnych prowadzone uprzednio postępowanie należy bowiem uznać za niebyłe. W rezultacie organ I instancji zobowiązany jest ponownie do oceny złożonego zgłoszenia. Odmienne stanowisko sprowadzałoby się do błędnego założenia, że całe postępowanie administracyjne, aż do wydania decyzji ostatecznej, musi zostać przeprowadzone w ciągu 30 dni. Do takiego wniosku nie uprawnia zaś konstrukcja przepisu art. 30 ust. 5 p.b. (ani, dodajmy, przepisu art. 30 ust. 2 p.b.), który w tej kwestii zawiera tylko uregulowanie materialnoprawne, nie uwzględniając przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniwszy powyższe oraz wcześniejsze uwagi Sądu, organ administracji, po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowego zgłoszenia, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.