IV SA/Po 319/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Sygnatura akt IV SA/Po 319/11 Uzasadnienie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] rozpoznając wniosek L. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie wydzielonej działki nr geod.[...] położonej w obrębie [...] w P., przy ul.[...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że pozostała po wydzieleniu nieruchomości objętej wnioskiem działka, na której znajduje się obecnie budynek mieszkalny, miałaby posiadać dostęp do drogi publicznej, poprzez tzw. "sięgacz" o szerokości 3,0 m. Tak zaprojektowany dostęp do drogi publicznej, nie jest zgodny z par 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W/w przepis stanowi, że do budynków należy zapewnić dojście i dojazd, przy czym szerokość tylko jezdni (czyli dojazdu) musi wynosić min 3,0m. Wnioskodawca nie zapewnił więc dojścia. Dla ciągu wspólnego, służącego jako dojście i dojazd, szerokość nie może być mniejsza niż 4,5m. A zatem pomimo, iż analiza wykazała, że spełnione zostały w zakresie wymagań art.61 ust.1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie został spełniony jeden z pięciu warunków niezbędnych do określenia warunków zabudowy, a mianowicie pkt 1 art.61 ust.1 tejże ustawy. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) wydanie żądanej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 art. 61 ust. 1. Omawiając niezgodność z punktem 1 organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy "co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Odwołanie od decyzji złożyła L. J. domagając się jej uchylenia i zarzucając zaskarżonej decyzji sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenia, bowiem planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu, kontynuuje linię zabudowy, a sąsiednie działki dostępne są z tej samej drogi publicznej i pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej linii zabudowy. W odpowiedzi na odwołanie uczestnik postępowania L.W. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, albowiem jest ona zgodna z prawem oraz dotychczasowym sposobem zagospodarowania i korzystania z przedmiotowej działki. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji nie spełnia warunków przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja zapadła mimo sporządzenia dwukrotnej analizy urbanistycznej, przy czym każda z nich dochodziła do odmiennych ustaleń, a organ naruszył przepisy par 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem nie można przesądzić czy jest i jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. Rozstrzygając więc sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiada stawianym jej wymogom został naruszony art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., a także art.107 par 3 kpa. Organ nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż okoliczność taka, że ewentualna droga dojazdowa do planowanej inwestycji nie będzie spełniała przepisów rozporządzenia nie ma znaczenia w trakcie ustalania warunków zabudowy, jest to bowiem zagadnienie rozpatrywane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożył uczestnik postępowania L.W. zarzucając organowi: naruszenie przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art.7 i art.10 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż brak wyszczególnienia podstaw i wniosków końcowych analizy urbanistycznej. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ II instancji pominął, że podział przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] są niemożliwe. Jakakolwiek bowiem zabudowa działki nr [...] uniemożliwi skarżącemu normalne korzystanie z działki nr [...] a nadto wiązałaby się z dużymi nakładami finansowymi związanymi z koniecznością rozbiórki dotychczasowej drogi dojazdowej i wyznaczeniem nowej, ponadto z koniecznością likwidacji zbiornika bezodpływowego na ścieki istniejącego na działce nr [...] i wybudowanie nowego na działce nr [...], na której nie ma miejsca na tego typu zabudowę. Skarżący musiałby ponieść także koszt przeniesienia kabla energetycznego zasilającego całą nieruchomość. SKO zaś skupiając się wyłącznie na kwestii sporządzenia dwóch osobnych analiz urbanistycznych całkowicie pominęło fakt bezzasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania L. J. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga okoliczność, iż organ II instancji prawidłowo w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzające jej wydanie postępowanie nie były wolne od wad i nie w pełni odpowiadają wymogom ustawowym. W świetle przepisów ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4 ust.1 ustawy). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winny być traktowane jako wyjątek od tej zasady. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. W kontrolowanej sprawie nie wiadomo bowiem jaki jest konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu w obszarze analizowanym. Analiza ma wskazywać wymienione parametry , a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie wymogów określonych nie spełnia. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) – "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" (§ 3 ust. 1), a "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W przedmiotowej sprawie nie została sporządzona taka analiza terenu, brak kopii mapy (mapy załączone do akt administracyjnych nie spełniają wymogów rozporządzenia). Załączona zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona jest nierzetelnie i pobieżnie. Sąd nie był w stanie odnieść się do tego dokumentu, z uwagi na wysoki stopień jego ogólności. Wreszcie § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z treści kontrolowanej decyzji, a w szczególności wyników analizy, stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika jaki organy administracji rozstrzygające sprawę przyjęły średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Decyzja pierwszoinstancyjna nie wskazuje również, jakie nieruchomości przyjęto do analizy, winna wskazywać działki sąsiednie. Zdaniem Sądu kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie, prawidłowo organ II instancji przyjął, iż zostały naruszone przepisy prawa materialnego, w szczególności art.61 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Nadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zaskarżona decyzja zawiera lakoniczne, niepełne uzasadnienie prawne narusza więc dyspozycję art.8, 9 narusza zasadę obiektywizmu zawartą w art.7 kpa, a także zasadę wyrażoną w art.77 par 1, art. 80 i art. 107 par 3 kpa zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne zaś należy traktować ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym materiale dowodowy. Powyższe rozbieżności oraz fakt, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób pobieżny z naruszeniem zasady przekonywania, nie pozwalało organowi II instancji na prześledzenie i kontrolę prawidłowości decyzji. § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ winien ustalić zgodnie z art. 7 kpa. Natomiast powody odmowy odstąpienia winny być poparte rzetelną argumentacją, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że te granice mogą być większe, a bez wątpienia obliczenie procentu zabudowy winno się odnosić do działek zabudowanych domami mieszkalnymi. Skoro organ przyjmuje, że na terenie funkcjonuje zabudowa mieszkalna, to organ jest zobowiązany do prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji odmawiającej L. J. warunków zabudowy. Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie". Przytoczoną tezę zawarto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygnatura akt II OSK 646/06 (LEX 322329) a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela. W niniejszej sprawie przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ drugiej instancji wykraczałby poza uprawnienie organu odwoławczego wynikające z art. 136 kpa a przeniesienie na organ odwoławczy całego postępowania dowodowego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Dlatego też rozstrzygnięcie organu II instancji należy uznać za słuszne i prawidłowe. Z uwagi na fakt, iż organ II instancji nie przesądził o treści rozstrzygnięcia, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji I instancji winien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych. Organ winien mieć również na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonaną w nim ocenę prawną, a podjęta przez niego decyzja musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ wyda decyzję co do możliwości ustalenia, bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art.151 ppsa.